Las 'compatibilidades' de los altos cargos

Una adecuada regulaci¨®n, y una pr¨¢ctica escrupulosa, de las incompatibilidades de los altos cargos -ministros, subsecretarios, directores generales- son muy importantes por el ejemplo que suponen para toda la sociedad y, especialmente, para los funcionarios, a quienes aqu¨¦llos dirigen y controlan. En la moderna historia de la legislaci¨®n especial de Espa?a en esta materia se han dado, en nuestro siglo, tres avances y un retroceso. Un cuarto avance reciente ser¨ªa el principio de incompatibilidad de los miembros del Gobierno establecido por la actual Constituci¨®n, en su art¨ªculo 98. Y, finalmente -dice el autor-, quiz¨¢ haya que a?adir un segundo y profundo retroceso por consecuencia del actual proyecto de ley de Incompatibilidades.

El proyecto de ley de Incompatibilidades, que el Pleno del Congreso debate actualmente, fue remitido por el Gobierno sin norma alguna sobre altos cargos. A ¨²ltima hora ha introducido UCD, en el dictamen de la Comisi¨®n de Presidencia, dos disposiciones adicionales que se limitan a regular dos impuestos de compatibilidad, de forma indirecta y muy discutible adem¨¢s. Con ello, los problemas de incompatibilidades de los altos cargos quedar¨ªan regulados, tan s¨®lo, en una m¨ªnima parte, dando lugar a tantas interrogantes y dudas que se llega a la perplejidad. Esta minirregulaci¨®n del problema supondr¨ªa un profundo retroceso, s¨®lo comparable al decreto de 1936, con la agravante de darse ahora en circunstancias muy distintas de aqu¨¦llas, lo que producir¨ªa grav¨ªsimos perjuicios, sobre todo a la Administraci¨®n p¨²blica.La preocupaci¨®n de que las Cortes puedan aprobar esas dos disposiciones adicionales, o limitarse a completarlas un poco, es la raz¨®n de ser de ese art¨ªculo, que pretende llamar la atenci¨®n sobre algunos aspectos del problemas, "a los efectos que procedan".

La primera ordenaci¨®n general y seria en Espa?a sobre incompatibilidades de los altos cargos son los reales decretos-leyes de 12 de octubre de 1925 y 24 de diciembre de 1928. Eran incompletos, pero dieron un primer paso adelante importante. La exposici¨®n de motivos del primero es expresiva de lo que se intentaba ordenar: "Motivo de esc¨¢ndalo.., para la moral p¨²blica..., el maridaje de las altas funciones ministeriales con las de directores, consejros.... de las grandes compa?¨ªas o empresas de servicios p¨²blicos o contratistas del Estado...".

El avance m¨¢s importante de nuestra legislaci¨®n especial lo constituye la ley de 7 de diciembre de 1934, dedicada espec¨ªficamente a las incompatibilidades de los altos cargos, aunque estuvo en pleno vigor poco tiempo. Era amplia y concreta, tanto en cuanto al ¨¢mbito subjetivo -altos, cargos afectados- como en cuanto al ¨¢mbito objetivo -supuestos de incompatibilidad y medidas de control-.

El decreto de 25 de septiembre de 1936 supuso, por el contrario, un retroceso, al dejar en suspenso las incompatibilidades para el desempe?o de cargos p¨²blicos sin autoridad y los de ciertas funciones gubernativas, aunque manten¨ªa la prohibici¨®n de duplicidad de sueldos. Lo cierto es que a partir de entonces se inicia una etapa, hasta 1955, calificada por Serrano Guirado de benignidad y tolerancia, que ¨¦l justifica por las circunstancias de emergencia econ¨®mica del pa¨ªs, que no permit¨ªan el enclaustramiento de las autoridades en el marco de una sola funci¨®n, ya que las necesidades no pod¨ªan soslayarse por respeto de dogmas y principios rectores de los per¨ªodos de normalidad.

Legislaci¨®n vigente

Las incompatibilidades de los altos cargos est¨¢n reguladas, con car¨¢cter general, en el decreto-ley de 1955 y en la Constituci¨®n, aunque existen tambi¨¦n normas aisladas vigentes en la legislaci¨®n particular de ciertos funcionarios p¨²blicos, profesionales, etc¨¦tera, anteriores o posteriores al decreto-ley y que no est¨¦n inclu¨ªdas en su r¨¦gimen derogatorio.El decreto-ley de 13 de mayo de 1955, espec¨ªficamente dirigido, a trav¨¦s de sus nueve art¨ªculos, a las incompatibilidades de los altos cargos, se inspira sustancialmente en los principios de la citada ley de 1934, aunque es una forma menos rigurosa en muchos aspectos. Ese decreto-ley era una norma aceptable y hubiera sido eficaz en circunstancias m¨¢s favorables; pero lo cierto es que ha sido insuficiente para cortar las pr¨¢cticas de compatibilidad establecidas en el per¨ªodo anterior y las nacidas en la realidad posterior.

Esa insuficiencia del decreto-ley ha sido debida, en parte, a falta de voluntad pol¨ªtica, nunca m¨¢s dif¨ªcil que en estos casos en que los que mandan tienen que imponerse a s¨ª mismos austeridad. Y ha sido debida tambi¨¦n a las retribuciones bajas -aunque ¨²ltimamente no son tan bajas como antes-, si bien creo que esto, en el fondo, es casi s¨®lo una excusa, ya que los altos cargos podr¨ªan haber subido adecuadamente sus retribuciones; claro que no tanto como a trav¨¦s de ciertas compatibilidades, que se apoyan discretamente en alguna disposici¨®n reglamentaria o similar. Pero tambi¨¦n han contribuido al fracaso del decreto-ley sus propios defectos, unos de origen y otros por no ser completado con reformas posteriores:

1. El ¨¢mbito subjetivo del decreto-ley fue ya criticado por Serrano Guirado por impreciso, pues, aunque enumera a ministros, subsecretarios y directores generales y asimilados a ellos, no aclara el criterio de asimilaci¨®n. (?Qu¨¦ dir¨ªa ese autor si pudiera ver las adicionales sobre altos cargos del proyecto actual de incompatibilidades, que usan la expresi¨®n altos cargos sin m¨¢s?.)

2. En el ¨¢mbito objetivo, los defectos son muchos: incluye, por ejemplo, la t¨ªpica y tan discutible excepci¨®n de los cargos docentes; incluye tambi¨¦n la de los cargos retribuidos "inherentes a las funciones propias de tales cargos"; es muy incompleto respecto de la incompatibilidad con empresas concesionarias, contratistas, etc¨¦tera, pues no parece considerar como tales incompatibilidades las dependientes de organismos aut¨®nomos, etc¨¦tera.

3. Al igual que la ley de 1934, el decreto-ley dispone la incompatibilidad con otros cargos, pero no la establece expresamente con las retribuciones de esos cargos (se hila muy delgado en estas materias); y de ah¨ª parten algunas pr¨¢cticas dudosas, a mi juicio, como es considerar vigentes reglamentos que permiten tener un interino o sustituto en el antiguo puesto, percibiendo una parte de ingresos, aun procediendo ¨¦stos de aranceles, cuya principal justificaci¨®n es el incentivo que suponen para agilizar el servicio prestado al p¨²blico, por lo que deber¨ªan reservarse ex clusivamente para quien est¨¢ di rectamente en activo.

4. Permite adem¨¢s el decreto-ley repetido, por remisi¨®n a la legislaci¨®n sobre funcionarios, que la excedencia especial que para ¨¦stos supone el alto cargo les permita optar entre unas u otras retribuciones; lo que en ciertos casos es absurdo y da lugar a v¨ªas de escape como la del apartado anterior.

5. El decreto-ley encarg¨® a la Presidencia del Gobierno el control de las incompatibilidades, pero ser¨ªa mejor -al menos ahora- un sistema de comisi¨®n especial con fuerte representaci¨®n parlamentaria, al estilo franc¨¦s (decreto de 29 de octubre de 1936, sobre acumulaciones de cargos y remuneraciones de los funcionarios).

6. Dispone finalmente el decreto-ley la derogaci¨®n de cuantas normas se le opongan, pero no las cita, ni llega a lo que ser¨ªa m¨¢s eficaz: no admitir m¨¢s excepciones que las expresamente reguladas en la propia ley especial de Incompatibilidades, al estilo de algunas leyes fiscales en materia de exenciones, y por motivos similares.

La Constituci¨®n de 1978 establece en su art¨ªculo 98:

- "Los miembros del Gobierno no podr¨¢n ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra funci¨®n p¨²blica que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.

- La ley regular¨¢ el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno."

Podr¨ªamos plantearnos hasta qu¨¦ punto esos dos p¨¢rrafos son ya norma positiva directamente obligatoria y qu¨¦ suponen como tal; pero ahora nos interesan m¨¢s otros aspectos:

1. Est¨¢ claro que, respecto de los miembros del Gobierno, la Constituci¨®n establece un principio de tajante incompatibilidad con otras funciones p¨²blicas y con cualquier actividad profesional o mercantil.

2. Y est¨¢ claro tambi¨¦n que la Constituci¨®n ordena que ese principio de incompatibilidad sea regulado por la ley.

?Cumple el proyecto de ley de Incompatibilidades ese mandato rigurosamente, respetando el principio constitucional?

El dictamen de la comisi¨®n

Lo m¨¢s importante del proyecto no es lo que regula directamente sobre altos cargos, sino lo que no regula y deja en el aire de la duda y de la indeterminaci¨®n.Lo que regula b¨¢sicamente es: en la adicional segunda, la compatibilidad relativa de las funciones propias del alto cargo con puestos en las empresas del sector p¨²blico; y en la tercera, la compatibilidad, tambi¨¦n relativa, con la condici¨®n de diputado o senador, o miembro de una asamblea legislativa de comunidad aut¨®noma. En ambos casos, la regulaci¨®n es indirecta, se remite a la norma relativa a los funcionarios. Esa equiparaci¨®n total entre alto cargo y funcionario no es l¨®gica, pues las incompatibilidades deben ser m¨¢s rigurosas para aqu¨¦llos, sobre todo para los miembros del Gobierno, a la visita del citado art¨ªculo 98 de la Constituci¨®n. Adem¨¢s, en la adicional tercera se incluye, al parecer, una opci¨®n a favor del alto cargo que supone elegir las percepciones correspondientes al r¨¦gimen de jornada reducida, lo que no deja de ser extra?o.

Pero el problema fundamenta que plantea el proyecto es que, al parecer, no regula nada m¨¢s sobre incompatibilidades de los altos cargos. Ser¨ªa absurda la existencia de esas dos adicionales y que el resto del proyecto fuera tambi¨¦n aplicable a los altos cargos. Pero es que adem¨¢s los altos cargos no parecen estar incluidos entre las personas que el proyecto enumera como sujetas a la futura ley, ni las dem¨¢s normas del proyecto les ser¨ªan de f¨¢cil aplicaci¨®n.

Si el proyecto no contiene m¨¢s normas sobre altos cargos que esas adicionales, las preguntas se agolpan hasta llegar a la perplejidad. ?Sigue vigente, despu¨¦s que sea ley el proyecto, el decreto-ley de 13 de mayo de 1955, o se pretende estimarlo t¨¢citamente derogado y sustituidas todas sus normas de incompatibilidad por esas dos adicionales de compatibilidad relativa? La verdad es que no hay derogaci¨®n expresa, y la t¨¢cita no parece aplicable porque no son normas incompatibles. ?Es l¨®gico dejar vigente ese decreto-ley tan antiguo, dada la materia, y tan depreciado en la pr¨¢ctica despu¨¦s de la Constituci¨®n? ?No ser¨ªa m¨¢s l¨®gico regular de nuevo totalmente esta materia, corrigiendo los defectos del decreto-ley de 1955, siguiendo el principio de incompatibilidad absoluta que indica para los miembros del Gobierno el art¨ªculo 98 de la Constituci¨®n?

Si se regula de forma insuficiente y de forma poco clara esta materia no se cumplir¨¢ debidamente el mandato del art¨ªculo 98 de la Constituci¨®n, se crear¨¢ una gran confusi¨®n, empeorando, en vez de mejorarlo, el r¨¦gimen del citado decreto-ley de 1955, con conscuencias que pueden ser muy perjudiciales y graves:

- Aumentar¨ªan las actuales situaciones o acumulaciones de cargos o retribuciones de los altos cargos, m¨¢s o menos amparadas en leyes propias de funcionarios o profesionales, reglamentos o decretos.

- Se devaluar¨ªan en la pr¨¢ctica las normas sobre incompatibilidades de los funcionarios -incluidas las del propio proyecto-, debido al ejemplo de los altos cargos y a la incapacidad moral de ¨¦stos para sus funciones inspectoras y de control de las incompatibilidades de aqu¨¦llos, lo que har¨ªa m¨¢s dificil el abordar graves problemas de la Administraci¨®n, como son las retribuciones, el horario de trabajo, la productividad, etc¨¦tera.

- Se introducir¨ªa un alarmante s¨ªntoma de insolidaridad social.