Dos sentencias del Tribunal Constitucional sobre econom¨ªa / 1

La nueva organizaci¨®n territorial que la Contituci¨®n de 1978 establece en nuestro pa¨ªs, de la que son piezas fundamentales las comunidades aut¨®nomas, dotadas por sus estatutos de un considerable poder de autogobierno, ha variado, o, mejor dicho, est¨¢ variando de forma sustancial el escenario pol¨ªtico en el que se desarrolla la actividad econ¨®mica.Aunque resulta normal que esta variaci¨®n haya de llevar consigo importantes consecuencias y repercusiones econ¨®micas, llama la atenci¨®n, sin embargo, la rapidez con que el sistema econ¨®mico ha recibido el impacto de la nueva distribuci¨®n territorial del poder pol¨ªtico.

Con la excepci¨®n de la lengua y de la cultura, que constituyen los aut¨¦nticos hechos diferenciales de Catalu?a y del Pa¨ªs Vasco, estas comunidades aut¨®nomas -y de ellas especialmente hay que hablar, al estar constituidas y en funcionamiento desde diciembre de 1979- han concedido prioridad absoluta, en el desarrollo de su acci¨®n de gobierno, al ejercicio de sus competencias en materia econ¨®mica. Hay que reconocer que al hacerlo as¨ª, ambas comunidades han seguido la pauta marcada por sus respectivos, estatutos de autonom¨ªa, cuyas listas de competencias se refieren de manera fundamental a cuestiones econ¨®micas. El Estado, ante la natural tendencia expansiva que se halla impl¨ªcita en el desarrollo por parte de Catalu?a y del Pa¨ªs Vasco de sus competencias econ¨®micas, ha adoptado una firme actitud encaminada a evitar que ello pueda poner en peligro la unidad del sistema econ¨®mico constitucionalmente establecido.

En estas circunstancias, el bloqueo, por razones que no resulta pertinente analizar aqu¨ª, de los cauces pol¨ªticos que podr¨ªan haber resuelto el problema -y que s¨®lo han funcionado en alg¨²n caso aislado- y la falta de una ordenaci¨®n general de la econom¨ªa que articule las competencias del Estado y de las comunidades aut¨®nomas en materia econ¨®mica, han conducido a la procesalizaci¨®n del conflicto, dejando en manos del Tribunal Constitucional la dif¨ªcil tarea de construir a golpe de sentencia, si se me permite la expresi¨®n, el nuevo modelo econ¨®mico derivado de la Constituci¨®n.

De entre la ya abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre econom¨ªa, merece la pena destacar dos pronunciamientos: la sentencia de 16 de noviembre de 1981, dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno contra la ley del Parlamento vasco del 12 de febrero de 1981, sobre centros de contrataci¨®n de cargas en el transporte terrestre de mercanc¨ªas, y la de 28 de febrero de 1982, reca¨ªda en los conflictos positivos de competencia planteados por el Gobierno vasco contra el real decreto de 30 de diciembre de 1980, sobre computabilidad de los valores de renta fija emitidos o calificados por las comunidades aut¨®nomas en el coeficiente de fondos p¨²blicos de las cajas de ahorro, y por el Gobierno de la naci¨®n contra el decreto del Gobierno vasco de 16 de marzo de 1981, sobre dependencia de las cajas de ahorro de la comunidad aut¨®noma del Pa¨ªs Vasco. Nos ocuparemos de la primera sentencia en este art¨ªculo, dejando para ma?ana el an¨¢lisis de los pronunciamientos contenidos en la segunda.

Definici¨®n de nuestro sistema econ¨®mico

El inter¨¦s fundamental de la sentencia de 16 de noviembre de 1981 radica en que aborda directamente el problema de la definici¨®n de nuestro sistema econ¨®mico, formulando al respecto, entre otras, las siguientes precisiones:

1. El art¨ªculo 38 de la Constituci¨®n, en el que se reconoce "la libertad de empresa en el marco de la econom¨ªa de mercado", se halla en muy directa relaci¨®n con otros preceptos de la misma Constituci¨®n, y, se?aladamente, con el 128 y el 131, "en conexi¨®n con los cuales debe ser interpretado". Reiterando la misma idea, el Tribunal declara que "esta libertad... en todo caso ha de ser compatible con el principio declarado en el apartado 1 del art¨ªculo 128" -seg¨²n el cual, toda la riqueza del pa¨ªs en sus distintas modalidades y sea cual fuere su titularidad est¨¢ subordinada al inter¨¦s general- "y con las habilitaciones espec¨ªficas que al legislador confieren tanto el apartado 2 de este mismo art¨ªculo como el apartado 1 del art¨ªculo 131", en cuyos preceptos se reconoce, respectivamente, la iniciativa p¨²blica en la actividad econ¨®mica y la reserva al sector p¨²blico de recursos y servicios esenciales e intervenci¨®n de empresas (privadas), por un lado, y la posibilidad, por otro, de que el Estado planifique la actividad econ¨®mica general.

Esto significa que la libertad de empresa en el marco de la econom¨ªa de mercado no es, seg¨²n el Tribunal Constitucional, el ¨²nico elemento definidor de nuestro sistema econ¨®mico, sino que la iniciativa p¨²blica en la actividad econ¨®mica y la planificaci¨®n forman tambi¨¦n parte, junto a otros principios, de dicho modelo, que reviste por ello un car¨¢cter m¨¢s complejo.

2. El art¨ªculo 38 "viene a establecer los l¨ªmites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema econ¨®mico de nuestra sociedad", l¨ªmites cuyo mantenimiento -contin¨²a diciendo el Tribunal- est¨¢ asegurado constitucionalmente "por una doble garant¨ªa, la de la reserva de ley y la que resulta de la atribuci¨®n a cada derecho o libertad (en el caso de la sentencia, a la libertad de empresa) de un n¨²cleo del que ni siquiera el legislador puede disponer, de un contenido esencial".

Lo m¨¢s importante de esta declaraci¨®n es la doble afirmaci¨®n del Tribunal de que la regulaci¨®n de la libertad de empresa requiere siempre una norma de rango legal y que ni siquiera una ley puede ignorar o desconocer el contenido esencial o n¨²cleo de dicha libertad.

La primera afirmaci¨®n aparece matizada por un voto particular formulado a la sentencia en, el sentido de que "ello no significa... que en cada una de las situaciones concretas en que pueda resultar limitada la libertad de actuaci¨®n de un empresario tenga que producirse una ley, ni que en cada limitaci¨®n de la concreta libertad empresarial haya necesariamente una reserva de ley". Sin embargo, esta posici¨®n parece confundir la libertad de empresa como elemento institucional del sistema econ¨®mico con la concreta libertad de actuaci¨®n de los empresarios.

Entendido el principio de libertad de empresa en su sentido propio, la reserva legal que, seg¨²n la afirmaci¨®n del Tribunal Constitucional, le sirve de garant¨ªa determina que las intervenciones administrativas en la econom¨ªa por exigencias del inter¨¦s general -t¨ªtulo gen¨¦rico al que Se pueden reconducir todas las actuaciones de los poderes p¨²blicos previstas en la Constituci¨®n- necesiten siempre, salvo que est¨¦n legitimadas directamente por esta ¨²ltima, de una previa habilitaci¨®n legislativa, es decir, de la aprobaci¨®n por las Cortes de una ley que les sirva a un tiempo de fundamento y de l¨ªmite.

Por otra parte, el necesario respeto al n¨²cleo o contenido esencial de la libertad de empresa, que, asimismo, proclama el Tribunal Constitucional, hace que dichas intervenciones -y se?aladamente la planificaci¨®n de la actividad econ¨®mica general, que constituye, seg¨²n el mismo Tribunal, uno de los elementos definidores de nuestro sistema econ¨®mico- nunca puedan ser vinculantes, y s¨ª tan s¨®lo indicativas, para los agentes econ¨®micos y sociales privados, a salvo, en todo caso, la posibilidad de expropiaci¨®n de sus bienes y derechos, por causa justificada de utilidad p¨²blica o inter¨¦s social y mediante la correspondiente indemnizaci¨®n previa.

3. Si bien es cierto que la regulaci¨®n de la libertad de empresa, al igual que la de los dem¨¢s derechos y libertades reconocidos en el cap¨ªtulo segundo del t¨ªtulo I de la Constituci¨®n, requiere siempre una norma de rango legal, "esta norma", se?ala el Tribunal, "s¨®lo ha de emanar precisamente de las Cortes Generales cuando afecte a las condiciones b¨¢sicas que garanticen la igualdad de todos los espa?oles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales". Cuando una norma legal no afecte a las condiciones b¨¢sicas de tal ejercicio -sigue diciendo el Tribunal Constitucional- "puede ser promulgada por las comunidades aut¨®nomas cuyos estatutos les atribuyan competencia legislativa" sobre la materia.

De esta declaraci¨®n parece importante retener dos ideas: la primera es que, salvo cuando otra cosa exija el principio de igualdad de todos los espa?oles, las comunidades aut¨®nomas comparten con el Estado la potestad legislativa en materia econ¨®mica, circunstancia esta que confiere a nuestro ordenamiento jur¨ªdico de la econom¨ªa una estructura compuesta; la segunda es que el principio de igualdad s¨®lo juega como determinante de la competencia exclusiva del Estado en el caso de que resulten afectadas "posiciones jur¨ªdicas fundamentales de los ciudadanos".