Constituci¨®n, comunidades aut¨®nomas y LOAPA / y 2

?Y qu¨¦ decir del contenido de la LOAPA? ?Es que -cuestiones formales aparte, por muy graves e importantes que sean- sus normas son, por ventura, adem¨¢s de razonables y eficaces, respetuosas con la Constituci¨®n y con los estatutos de autonom¨ªa? La respuesta no puede ser aqu¨ª un¨ªvoca. A mi juicio, el proyecto de LOAPA contiene preceptos in¨²tiles, preceptos v¨¢lidos y preceptos inv¨¢lidos por inconstitucionales. In¨²tiles son, seg¨²n creo, todas las normas de su t¨ªtulo II, que, pese a su car¨¢cter armonizador, se limitan a permitir ciertas medidas de colaboraci¨®n y control entre comunidades aut¨®nomas y diputaciones provinciales, medidas que en rigor no obligan ni imponen forzosamente nada y que, por lo mismo, pueden ser ignoradas por los Estados y la legislaci¨®n auton¨®mica.Excepci¨®n hecha de los reparos de inconstitucionalidad formal arriba se?alados, pueden ser calificados como v¨¢lidos y razonables, en cambio, los preceptos del t¨ªtulo IV, sobre traspaso de servicios del Estado a las comunidades aut¨®nomas; los del t¨ªtulo V, sobre reforma de la Administraci¨®n del Estado (una parte de la cual, la relativa a la reestructuraci¨®n de la Administraci¨®n perif¨¦rica, ha sido ya, por cierto, acometida mediante simples normas reglamentarias, en concreto, por diez reales decretos de 29 de diciembre de 1981), y una buena parte del t¨ªtulo VI, relativa a la transferencia de funcionarios estatales a las nuevas administraciones auton¨®micas, (de cuyos criterios inspiradores se puede, en alg¨²n caso, discrepar, pero que cuentan, en principio, con suficiente cobertura constitucional). Todas estas materias tendr¨ªan perfecto encaje normativo en leyes ordinarias de las Cortes Generales.

Contradicciones importantes

Hay, finalmente, algunos preceptos de la LOAPA -sin duda, los de mayor alcance e importancia pol¨ªtica dentro del sistema de relaciones entre el Estado central y las comunidades aut¨®nomas- cuya contradicci¨®n con la Constituci¨®n me parece dif¨ªcilmente salvable. Cuatro ejemplos pueden bastar para ilustrarlo.

Primero. El art¨ªculo 4, texto central de todo el proyecto de remodelaci¨®n auton¨®mica, declara que "las normas que el Estado dicte en el ejercicio de las competencias que le reconoce el art¨ªculo 149.1 de la Constituci¨®n prevalecer¨¢n, en todo caso, sobre las normas de las comunidades aut¨®nomas, cualquiera que sea la denominaci¨®n de las competencias que a ¨¦stas atribuyen sus estatutos". En su pura literalidad, el precepto desconoce abiertamente el dictado constitucional contenido en el apartado 3 del propio art¨ªculo 149: seg¨²n ¨¦ste, el derecho del Estado es, en todo caso, supletorio del derecho de las comunidades aut¨®nomas, y s¨®lo prevalece, en caso de conflicto, en todo lo que no est¨¦ atribuido a la exclusiva competencia de ¨¦stas.

La supletoriedad se produce, efectivamente, en todo caso; la prevalencia, no, al dejar fuera de la misma las normas auton¨®micas dictadas en el ejercicio de competencias exclusivas.

De otro lado, el art¨ªculo 149.1 invocado por la LOAPA incluye un buen n¨²mero de materias cuya competencia legislativa est¨¢ repartida o compartida entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas: al primero corresponde la normaci¨®n b¨¢sica; a las segundas, la legislaci¨®n de detalle. Pues bien, tampoco aqu¨ª se da una prevalencia absoluta de la primera sobre la segunda. Hay, s¨ª, en tales supuestos una superioridad jer¨¢rquica del ordenamiento estatal sobre los ordenamientos auton¨®micos, pero dicha superioridad o prevalencia queda circunscrita a las normas que regulen los aspectos b¨¢sicos de la materia compartida, nunca a las que eventualmente invadieran las zonas de detalle o desarrollo reservadas por la Constituci¨®n y los estatutos a la legislaci¨®n auton¨®mica territorial.

La legislaci¨®n estatal b¨¢sica y uniforme, dictada al amparo del art¨ªculo 149.1 de la Constituci¨®n, "no puede llegar a tal grado de desarrollo", ha declarado el Tribunal Constitucional, "que deje vac¨ªa de contenido la correlativa competencia de la comunidad". Lo que, a los efectos que ahora interesan, es tanto como decir que las normas del Estado no pueden prevalecer en todo caso, y cualquiera que sea su contenido, sobre las normas de las comunidades aut¨®nomas.

Segundo. El art¨ªculo 18.2 se?ala, entre otras cosas, que "ser¨¢n de aplicaci¨®n directa (a la Administraci¨®n de la comunidad aut¨®noma) las normas estatales sobre contratos y concesiones... mientras el Estado no apruebe la legislaci¨®n b¨¢sica a que se refiere el art¨ªculo 149.1, 18 de la Constituci¨®n". La finalidad del precepto es patente: se trata de congelar el ejercicio de la potestad legislativa auton¨®mica sobre dichas materias hasta tanto las Cortes Generales aprueben la correspondiente legislaci¨®n b¨¢sica que, seg¨²n la LOAPA, ha de preceder en todo caso a aqu¨¦lla.

La l¨®gica prevalencia de las leyes b¨¢sicas del Estado se transforma as¨ª en una forzosa prioridad cronol¨®gica de la legislaci¨®n estatal en el ejercicio de las potestades normativas sobre materias compartidas con las comunidades aut¨®nomas, tesis ¨¦sta que, adem¨¢s de contradecir abiertamente lo dispuesto en los estatutos de autonom¨ªa en vigor (por ejemplo: art¨ªculo 11.1, b del Estatuto Vasco), ignora la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en una direcci¨®n diametralmente contraria: para el TC no hay tal prelaci¨®n cronol¨®gica de la ley b¨¢sica estatal y, por tanto, las comunidades aut¨®nomas cuyos estatutos les reconozcan potestad legislativa de desarrollo est¨¢n facultadas (y as¨ª han venido haci¨¦ndolo sin mayores problemas los Parlamentos catal¨¢n y vasco en determinadas materias) para aprobar leyes auton¨®micas de detalle, sin esperar a una previa ley marco de las Cortes Generales, con la sola condici¨®n de respetar los principios o criterios b¨¢sicos "que racionalmente se deducen de la legislaci¨®n vigente". En autorizada opini¨®n del TC, "esta soluci¨®n... es la ¨²nica que hace posible la asunci¨®n inmediata por las comunidades aut¨®nomas de las competencias legislativas que sus estatutos les confieren, sin invadir por ello competencias reservadas al Estado".

Tercero. An¨¢logas consideraciones cr¨ªticas merece el art¨ªculo 34.2 del proyecto de LOAPA, cuando prohibe a las comunidades aut¨®nomas (digan lo que digan los estatutos de autonom¨ªa) "crear cuerpos o escalas ni seleccionar funcionarios propios" hasta tanto no sea aprobada la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado que fije el r¨¦gimen estatutario de todos los funcionarios p¨²blicos. ?Qu¨¦ precepto de la Constituci¨®n ampara semejante prohibici¨®n? ?A qu¨¦ quedan reducidos los estatutos de autonom¨ªa que como, por ejemplo, el del Pa¨ªs Vasco, en su art¨ªculo 10.4, atribuyen al ente auton¨®mico la competencia exclusiva para regular el estatuto de los funcionarios auton¨®micos, sin perjuicio de lo establecido en el art¨ªculo 148.1, 18 de la Constituci¨®n? Se dir¨ªa que lo que no se quiere (o no se puede) lograr mediante pactos pol¨ªticos con los Gobiernos aut¨®nomos -la moderaci¨®n y coordinaci¨®n en la pol¨ªtica funcionarial- se pretende imponer unilateralmente desde el Parlamento del Estado, el mismo que, al aprobar por abrumadora mayor¨ªa los estatutos en vigor, autoriz¨® lo que ahora trata de prohibir. Con ello se intenta sustraer a los Parlamentos aut¨®nomos su facultad de legislar hasta que sean autorizados para ello por una ley estatal, tesis que -recuerda el TC en su sentencia sobre la ley catalana de medidas urgentes sobre la funci¨®n p¨²blica- ha sido ya rechazada expl¨ªcitamente por este Tribunal".

Cuarto. Finalmente, el art¨ªculo 21.1 sujeta la organizaci¨®n y competencias de las corporaciones profesionales o econ¨®micas existentes en cada comunidad aut¨®noma "a los principios y reglas b¨¢sicas establecidas por la legislaci¨®n del Estado para dichas entidades". La oposici¨®n a la Constituci¨®n y a algunos estatutos de autonom¨ªa (por ejemplo, Pa¨ªs Vasco -art¨ªculo 10.22- y Catalu?a -art¨ªculo 9.23-) es aqu¨ª, si cabe, todav¨ªa m¨¢s intensa: en primer lugar, porque la competencia auton¨®mica exclusiva que aquellos textos consagran se convierte por v¨ªa armonizadora preventiva en competencia compartida con el Estado, y en segundo t¨¦rmino, y sobre todo, porque la armonizaci¨®n no se opera desde la propia LOAPA (que ser¨ªa, seg¨²n su propia l¨®gica interna, la ley encargada de fijar esos "principios y reglas b¨¢sicas"), sino desde la futura legislaci¨®n estatal a la que aqu¨¦lla se remite por entero, oper¨¢ndose de este modo en el art¨ªculo 21.1 una armonizaci¨®n en blanco con remisi¨®n asimismo en blanco a la legislaci¨®n ordinaria (y a los reglamentos) del Estado, lo que degrada y desvirt¨²a el propio car¨¢cter de las leyes armonizadoras.

Una segunda redacci¨®n

En suma, sin necesidad de traer a colaci¨®n otros ejemplos, creo que con lo dicho se puede sostener que, tanto en la forma como en el fondo, la LOAPA ignora, corrige o modifica en aspectos sustanciales el texto constitucional y los estatutos de autonom¨ªa. M¨¢s que una segunda lectura, la LOAPA es una segunda redacci¨®n de algunos preceptos capitales del t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n, redacci¨®n que, sin sujetarse a los procedimientos de reforma constitucional, incorpora una concepci¨®n m¨¢s t¨ªmida del modelo de organizaci¨®n auton¨®mica del Estado y que por ello mismo, de modo inevitable, incidir¨¢ de forma restrictiva en el desarrollo de los estatutos aprobados.

No creo que con ello salgan gananciosas ni la unidad ni la solidaridad de todos los pueblos espa?oles a los que este texto legal pretende servir y que, a no dudar, son prop¨®sitos tambi¨¦n compartidos por cuantos combaten pol¨ªticamente la LOAPA o discuten con argumentos jur¨ªdicos su constitucionalidad.

es catedr¨¢tico de Derecho Administrativo de la facultad de Ciencias Econ¨®micas y Empresariales de la Universidad de Alcal¨¢ de Henares.

La primera parte de este art¨ªculo se public¨® el pasado d¨ªa 5 de junio.