Regionalizaci¨®n de inversiones p¨²blicas

El reconocimiento de las comunidades como agentes inversores no ofrece duda, pues conforme al t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n, las competencias que pueden asumir, y que de hecho han asumido en los estatutos de autonom¨ªa, exigen en muchos casos disponibilidades de capital si se quiere dar un contenido real a las mismas y mantener un nivel aceptable de cumplimiento. Y as¨ª fue reconocido por la ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades (LOFCA), que vincula las cantidades conseguidas a cr¨¦dito a sus gastos de inversi¨®n y precisa que el Fondo de Compensaci¨®n opera a trav¨¦s de transferencias a los entes regionales, que se ocupar¨¢n de realizar los proyectos dando cuenta anual a las Cortes. Recordemos, adem¨¢s, que cuando la LOFCA asegura la financiaci¨®n de los servicios transferidos, ordena que se tengan en cuenta sus costes directos e indirectos y los gastos de inversi¨®n que correspondan, lo que supone un primer n¨²cleo de inversiones que habr¨¢n de ser realizadas por las comunidades.No obstante, puede pensarse que nada de lo anterior garantiza una aut¨¦ntica regionalizaci¨®n de inversiones, en el sentido de que ¨¦stas sirvan de instrumento para superar los desequilibrios territoriales.

En primer lugar, las comunidades tienen l¨®gicamente una capacidad de endeudamiento inversamente proporcional al nivel de desarrollo econ¨®mico de su territorio, y en cualquier caso, dado que no disponen de patrimonio ni de sistema fiscal propio, al menos por ahora, ser¨¢ dif¨ªcil que les sean concedidos cr¨¦ditos en cuant¨ªa significativa. Endeudarse es cosa de ricos.

En segundo lugar, cuando el Estado garantiza el dinero necesario para pagar los servicios transferidos, lo hace al coste efectivo de los mismos en cada regi¨®n; es decir, sin variar el nivel a que tales servicios se vienen prestando y sin corregir, por tanto, las actuales desigualdades. Los gastos de inversi¨®n por este concepto se limitan s¨®lo a mantener y reponer la dotaci¨®n de capital, y no a financiar nuevas inversiones. A cada uno, pues, se le dar¨¢ seg¨²n lo que tiene.

En tercer lugar, el Fondo, que reparte entre las comunidades una importante cantidad de inversi¨®n p¨²blica nueva en funci¨®n de indicadores econ¨®micos como forma de materializar el principio de solidaridad, ha despertado sospechas. Y as¨ª, algunos autores (F. Fern¨¢ndez y A. L¨®pez Nieto, sobre todo) insisten en que se trata de puro nominalismo financiero y no de un verdadero mecanismo de distribuci¨®n territorial del dinero p¨²blico, porque, hablando con claridad, puede reducirse a una forma de presentaci¨®n regionalizada de proyectos que, en cualquier caso, se hubieran realizado (cosa que pas¨® en buena medida con el Fondo de Acci¨®n Urgente de 1979), y, adem¨¢s, nada garantiza que el resto de las inversiones p¨²blicas no neutralicen los efectos del Fondo, pues hasta ahora las normas legales se limitan a decir que se inspirar¨¢n tambi¨¦n en el principio de solidaridad, lo cual es decir bastante poco. ?Se dar¨¢ por un lado lo que se quita por otro?

Conviene tener en cuenta estos razonamientos, entre otras cosas, para estar advertidos de posibles v¨ªas de incumplimiento de los preceptos constitucionales. Pero no creo que sean v¨¢lidos con tal contundencia. Las emisiones de deuda pueden aportar cantidades suficientes para que las comunidades emprendan programas de inversi¨®n de cierta entidad, y aun reconociendo la diferente capacidad de endeudamiento, no es dif¨ªcil que las entidades financieras acudan a la suscripci¨®n de t¨ªtulos para cubrir los coeficientes obligatorios, asegur¨¢ndose as¨ª un cierto ¨¦xito de la operaci¨®n en todos los territorios.

En cuanto a la inversi¨®n vinculada a los servicios transferidos, no se limita estrictamente a su mantenimiento, pues alg¨²n estatuto, como el de Andaluc¨ªa, ha conseguido en el per¨ªodo transitorio que se tengan en cuenta las circunstancias socioecon¨®micas de la regi¨®n, y que a la hora de valorar el importe de las transferencias se incluyan asignaciones complementarias para mejorar el nivel de servicios, que financiar¨¢n, por tanto, inversiones nuevas con criterios de reasignaci¨®n territorial equitativa de los recursos. Esta es la funci¨®n de las asignaciones presupuestarias previstas por la propia Constituci¨®n.

Por ¨²ltimo, en relaci¨®n con el posible nominalismo del Fondo, las limitaciones de la regulaci¨®n actual son evidentes, pero me resisto a creer que en el nuevo marco pol¨ªtico el sistema pueda llegar a ese grado de malignidad, pues podr¨¢ impedirlo el propio peso pol¨ªtico de los entes regionales y las exigencias y transparencias del procedimiento de adopci¨®n de decisiones en un contexto democr¨¢tico.

?Catedrales en el desierto?

As¨ª pues es razonable pensar que, al menos por las v¨ªas indicadas, habr¨¢ regionalizaci¨®n de inversiones en el sentido sustancial del t¨¦rmino, que significar¨¢ al mismo tiempo una cierta descentralizaci¨®n de las decisiones sobre gasto p¨²blico. Y aqu¨ª conviene revisar un argumento que he o¨ªdo formular en repetidas ocasiones contra esa regionalizaci¨®n.

Se dice que hay que exigir a las inversiones p¨²blicas la m¨¢xima rentabilidad, dado que el dinero es escaso. Y como resulta que la inversi¨®n es rentable en funci¨®n del proyecto y del medio econ¨®mico en que ¨¦ste va a realizarse, la conclusi¨®n es que deben canalizarse los fondos hacia los territorios m¨¢s desarrollados, cuyas econom¨ªas externas y caracter¨ªsticas generales se traducen en una mayor tasa de rentabilidad. A esta l¨®gica obedecen los procesos de concentraci¨®n del capital privado.

Pero, trat¨¢ndose del sector p¨²blico, hemos de saber que acabar¨¢n repercutiendo sobre el mismo el coste de esos procesos de concentraci¨®n, que provocan multitud de problemas, y entre ellos, el coste futuro de la lucha contra los desequilibrios regionales. Como se dice en un b¨¢rbaro lenguaje, la concentraci¨®n produce una serie de externalidades que las unidades econ¨®micas no internalizan, con el consiguiente saneamiento de sus cuentas de resultados y la obligaci¨®n de asumirlas por parte del Estado. En este sentido, el equilibrio territorial de una naci¨®n es en s¨ª mismo una operaci¨®n econ¨®mica. No se trata de construir catedrales en el desierto, sino de evitar la desertizaci¨®n para no afrontar los altos costes p¨²blicos de la aglomeraci¨®n en la franja habitada.

Tal vez convenga recordar que las regiones que hoy disfrutan de mayor nivel econ¨®mico lo deben tambi¨¦n, junto a su propio esfuerzo, a inversiones que se hicieron en el pasado, no por rentabilidad econ¨®mica, sino por decisiones pol¨ªticas, a veces no tan razonables como los principios constitucionales actuales, y por una canalizaci¨®n obligatoria de fondos que les benefici¨® claramente. Al decir esto, no a?oro el pasado, sino que reclamo solidaridad, pues debemos ser conscientes de las obligaciones que hemos contra¨ªdo unos con otros en este pa¨ªs.

Adem¨¢s, las cosas no se reducen a la perspectiva econ¨®mica. ?Debe prevalecer la cuant¨ªa de la tasa de rentabilidad sobre cualquier otro tipo de consideraciones? Evidentemente, no. Y esto es lo que se quiere decir cuando se habla de rentabilidad social, concepto ambiguo con el que se pretende expresar todo lo que no puede cuantificarse en t¨¦rminos econ¨®micos, y que hay que manejar con cuidado, porque, si en nombre de la rentabilidad social realizamos inversiones ruinosas, iremos inevitablemente a la ruina.

Lo que sucede es que m¨¢s all¨¢ de la rentabilidad econ¨®mica hay otros valores que pretenden construir una sociedad m¨¢s justa. Esa finalidad persiguen los principios constitucionales sobre equilibrio territorial y solidaridad regional, que trascienden al razonamiento econ¨®mico, aunque no son ajenos al mismo, y que deben ser tenidos en cuenta no para justificar inversiones ruinosas, sino para llevar a cabo intervenciones correctoras de premisas y resultados del sistema econ¨®mico. Estos principios deben condicionar, ante todo, las decisiones del poder p¨²blico. La Constituci¨®n exige eficiencia y econom¨ªa en el gasto, pero tambi¨¦n asignaci¨®n equitativa de los recursos. Por ello, no es v¨¢lida la simple comparaci¨®n de tasas de rentabilidad del capital seg¨²n su posible empleo en uno u otro territorio.

Quede claro que, con independencia de las cr¨ªticas que pueden hacerse a los actuales mecanismos, la regionalizaci¨®n de inversiones p¨²blicas es un hecho constitucional que ha de traducirse en transferencias de fondos a las regiones en funci¨®n de su situaci¨®n socioecon¨®mica. De modo que supone un nuevo comportamiento del sector p¨²blico que parece razonable desde un punto de vista econ¨®mico, necesario desde la perspectiva pol¨ªtico-jur¨ªdica y susceptible de control efectivo en una sociedad democr¨¢tica.