Balance y perspectivas de la hacienda municipal / 1

Los profesores Josep M?. Bricall, Antoni Castells y Ferran Sicart inician con este art¨ªculo una serie de tres comentarios sobre los problemas financieros, tanto del pasado como los pendientes, de los ayuntamientos espa?oles. Estos autores enmarcan su an¨¢lisis a la luz del balance de cuatro a?os de gesti¨®n de los consistorios democr¨¢ticos elegidos en 1979, y hacen hincapi¨¦ en las perspectivas de la hacienda municipal.

Con la constituci¨®n en 1979 de los primeros consistorios democr¨¢ticos se pon¨ªa fin a la larga etapa franquista, durante la cual el papel de los gobiernos locales -ayuntamientos especialmente- no respond¨ªa a la representaci¨®n de los ciudadanos y tan s¨®lo muy parcialmente a sus demandas. Durante estos a?os, el car¨¢cter centralista y receloso del r¨¦gimen dictatorial redujo la administraci¨®n local a una posici¨®n estrictamente secundaria con respecto a las funciones atribu¨ªdas a su competencia y a la autonom¨ªa que se le conced¨ªa para su desarrollo.Las elecciones de 1979 supusieron tambi¨¦n el final del periodo de interinidad (noviembre de 1975- abril 1979). Durante el mismo, la vida municipal experiment¨® un grave deterioro puesto que era imposible hacer frente a las reformas exigidas antes de perfilar de modo preciso las relaciones de fuerza entre los grupos pol¨ªticos y de aprobar el marco legal que habr¨ªa de presidir la nueva etapa.

A partir de 1979, dos tipos de factores dificultaron la tarea de los nuevos equipos de gobierno. En primer t¨¦rmino, la agudizaci¨®n de la crisis econ¨®mica en Espa?a al entrar definitivamente en una fase de elevada inflaci¨®n y d¨¦bil crecimiento de la renta, incidi¨® muy negativamente sobre una hacienda municipal especialmente r¨ªgida por lo que se refiere a los ingresos. En segundo t¨¦rmino, la debilidad pol¨ªtica y el descontrol administrativo de los ¨²ltimos consistorios no democr¨¢ticos, que en muchas ocasiones -y sin que este juicio suponga poner en cuesti¨®n a priori la val¨ªa personal y la honestidad de las personas que los dirigieron- cedieron a presiones de diverso signo aumentando el endeudamiento o incrementando los gastos de personal m¨¢s all¨¢ de l¨ªmites razonables.

En consecuencia, la realidad financiera a la que era preciso hacer frente presentaba unos perfiles decididamente cr¨ªticos, agudizados en el periodo inmediatamente anterior y con una din¨¢mica que conduc¨ªa a acentuar los desequilibrios. Por tanto, a la necesidad expresada por todos de proceder a una reforma profunda de la hacienda municipal, se a?ad¨ªa la perentoriedad de un conjunto de problemas inmediatos cuya soluci¨®n no pod¨ªa demorarse: asfixia financiera, d¨¦ficit de inversi¨®n, rigidez de los ingresos impositivos, atraso en la valoraci¨®n de las bases imponibles, mala gesti¨®n recaudatoria, endeudamiento encubierto, entre otros.

En orden de importancia, la reforma y la regulaci¨®n de un nuevo marco legal se situaban por delante de la resoluci¨®n de este conjunto de problemas. Sin embargo, condicionada por la aprobaci¨®n previa de la Constituci¨®n, leyes org¨¢nicas de desarrollo y normas reguladoras de la nueva organizaci¨®n territorial del Estado, la l¨®gica de la reforma impon¨ªa unos ritmos cuyo cumplimiento estricto habr¨ªa agravado hasta l¨ªmites insoportables los problemas inmediatos y sus posibilidades de resoluci¨®n.

Saneamiento financiero

Si centramos la valoraci¨®n en el caso de Catalu?a, al que podemos hacer referencia con mayor conocimiento de causa, el m¨¦rito principal de los nuevos equipos municipales durante el periodo 1979 1983 ha sido, precisamente, frenar el deterioro progresivo de la hacienda municipal: con justicia puede caracterizarse esta etapa como de saneamiento financiero y mejora de la gesti¨®n administrativa. No obstante, esta valoraci¨®n globalmente positiva no puede ocultar el hecho de que ello se ha conseguido por medio de la aprobaci¨®n de medidas de car¨¢cter espec¨ªfico, destinadas a resolver los problemas inmediatos, en lugar de dar una soluci¨®n definitiva a las carencias end¨¦micas de las haciendas municipales.

La pol¨ªtica de saneamiento financiero y de mejora de la administraci¨®n tributario-financiera ha sido, por tanto, el aspecto positivo m¨¢s destacado y ha conseguido, finalmente, restablecer los equilibrios financieros b¨¢sicos de los municipios. En contra de lo que manifiestan algunas opiniones, la actuaci¨®n de la izquierda en los ayuntamientos (puesto que son de izquierdas las fuerzas pol¨ªticas que han gobernado en buena parte de los grandes municipios) no se ha caracterizado por una pol¨ªtica de gastos incontrolados con aumento de los d¨¦ficit financieros, sino m¨¢s bien por una pol¨ªtica de saneamiento de deudas, mejora de la eficacia recaudatoria y aumento de la capacidad financiera a trav¨¦s de las escasas v¨ªas posibles, dentro de un marco legal globalmente no modificado.

Sobre la base de dar soluci¨®n a problemas espec¨ªficos, las disposiciones aprobadas han operado fundamentalmente en dos direcciones. En primer t¨¦rmino, en una l¨ªnea de saneamiento financiero, por medio de los presupuestos de liquidaci¨®n de deudas que han permitido regularizar la situaci¨®n real de las obligaciones municipales y han proporcionado instrumentos de financiaci¨®n especialmente favorables. En segundo t¨¦rmino, en una l¨ªnea de incremento de la capacidad financiera de los municipios, ante una situaci¨®n de insuficiencia apremiante. En esta direcci¨®n se han adoptado dos tipos de medidas diferentes. Por una parte, se han reformado elementos tributarios de algunos impuestos locales. Por otra, se han incrementado las subvenciones procedentes del Estado instrumentadas en forma de participaciones en los impuestos estatales, con sucesivas modificaciones a lo largo del periodo.

La necesidad de liquidar deudas ya se hab¨ªa puesto de manifiesto antes de la constituci¨®n de los nuevos ayuntamientos, como se desprende del hecho de que en los ejercicios 1976, 1977 y, 1978 se hab¨ªa autorizado la realizaci¨®n de presupuestos extraordinarios de liquidaci¨®n de deudas, financiados fundamentalmente con cr¨¦ditos procedentes del Banco de Cr¨¦dito Local y, con menor importancia, del sistema financiero a trav¨¦s de los coeficientes de inversi¨®n obligatoria. Posteriormente, una vez realizadas la elecciones municipales, se puso de nuevo en funcionamiento el mecanismo de liquidaci¨®n de deudas autoriz¨¢ndose la elaboraci¨®n de presupuestos de esta naturaleza para el ejercicio de 1979.

Liquidaci¨®n de deudas

Al aplicarse en el inicio de la etapa democr¨¢tica de los ayuntamientos, tal sistema de presupuestos de liquidaci¨®n de deudas ha tenido la virtud de clarificar notablemente las finanzas municipales (evitando que tuvieran que cargar con obligaciones pendientes de pago, obligaciones reales no presupuestadas e ingresos pendientes de liquidar incobrables) as¨ª como de liberar a los nuevos consistorios de una carga de la que dif¨ªcilmente pod¨ªa atribu¨ªrseles responsabilidad alguna.

Sin embargo, una vez iniciado el nuevo per¨ªodo, el recurso habitual a este expediente introduce elementos de arbitrariedad: los municipios que adoptan una pol¨ªtica de contenci¨®n de los gastos o bien de financiaci¨®n de la inversi¨®n necesaria para cubrir los d¨¦ficits de servicios y equipamientos con recursos propios, resultan notablemente perjudicados respecto de los que, con las mismas necesidades, adoptan una pol¨ªtica irresponsable de endeudamiento, con la expectativa de que futuras disposiciones les permitan acogerse a presupuestos de liquidaci¨®n de deudas.

La posibilidad de aumentar la recaudaci¨®n de algunos impuestos municipales a la que se ha hecho referencia, caracteriz¨¢ndola como la segunda de las v¨ªas de actuaci¨®n utilizadas, ha tenido por objeto, precisamente, hacer frente de una manera espec¨ªfica a la cr¨®nica insuficiencia financiera de los municipios.

La cadena de revisiones de los impuestos municipales en el per¨ªodo que consideramos tiene su primer eslab¨®n en el bloque de medidas urgentes aprobado en julio de 1979 (R. D. L. 11/1979, de 20 de julio), de entre las que hay que destacar la revisi¨®n lineal y uniforme de los valores catastrales de la Contribuci¨®n Territorial Urbana, revisi¨®n posteriormente repetida en los Presupuestos Generales del Estado de 1981 (Ley 74/1980, de 29 de diciembre).

Los restantes dos cambios registrados durante el per¨ªodo considerado en el cuadro impositivo municipal son la modificaci¨®n de las cuotas del impuesto sobre la circulaci¨®n y del impuesto sobre la publicidad (Ley 40/1981, de 28 de noviembre) y el aumento -con efectos recaudatorios inferiores a los esperados- de las tarifas de la Licencia Fiscal (R. D. 791/1981 y R. D. 830/1981, de 27 de marzo). En ambos casos se trata de medidas destinadas a incrementar la capacidad- financiera de los ayuntamientos, en l¨ªnea con un futuro planteamiento apoyado en un cuadro impositivo muy centrado en un impuesto sobre la propiedad (C. T. Urbana) y otro sobre la actividad econ¨®mica (Licencia Fiscal).

Un complemento indispensable para conseguir este objetivo, como es la mejora en la eficacia de la administraci¨®n tributaria, debe merecer tambi¨¦n un balance positivo, en virtud del proceso de revisi¨®n de los padrones de la C. T. Urbana -que est¨¢ a¨²n en sus inicios, a un ritmo muy lento, con la constituci¨®n de los consorcios para la gesti¨®n de este tributo-, del esfuerzo de actualizaci¨®n de los centros de contribuyentes de diversos impuestos y tasas, y de la mejora de la eficacia recaudatoria que puede constatarse.

El aumento de las transferencias incondicionales del Estado -tercer bloque de medidas al que se ha hecho referencia- ha tenido tambi¨¦n como objetivo fundamental incrementar la capacidad financiera de los municipios. Esta categor¨ªa ha sido, indudablemente, la m¨¢s din¨¢mica de las diferentes fuentes de ingresos municipales, aumentando su peso estructural en cifras pr¨®ximas al 10%, y mostrando un ritmo de variaci¨®n anual acumulativo, en pesetas constantes, del 22,4% durante el per¨ªodo 1978-1982.

Aumento de las subvenciones

El incremento de las subvenciones ha tenido lugar a trav¨¦s de un proceso relativamente complejo y se ha materializado sucesivamente en el aumento de la participaci¨®n en los impuestos indirectos (Ley 42/1979, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1980, y R. D. L. 9/1980, de 26 de septiembre), en la participaci¨®n en los impuestos sobre el consumo de gasolina (R. D. 11/1979), de 20 de julio, y R. D. L 2/1980, de 11 de enero) y en la participaci¨®n en el impuesto sobre la renta de las personas f¨ªsicas (R. D. L. 9/1980, de 26 de septiembre, y Ley 74/ 1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981), si bien en este caso la participaci¨®n sustituy¨®, en 1981, la subvenci¨®n compensatoria de la C. T. Urbana percibida por los ayuntamientos en los dos a?os anteriores, en virtud de la reducci¨®n en la recaudaci¨®n de este tributo derivada de la baja del tipo impositivo que se estableci¨® al pasar a tener car¨¢cter local (Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas F¨ªsicas).

Finalmente, los Presupuestos Generales del Estado para 1982 (Leu 44/198 1, de 26 de diciembre) establecieron la participaci¨®n de los municipios en el 7% de los impuestos no cedibles a las comunidades aut¨®nomas y revisaron los criterios de reparto entre los ayuntamientos, estableciendo los coeficientes de proporcionalidad seg¨²n el n¨²mero de habitantes en una proporci¨®n que oscila entre uno y dos. Esta es la situaci¨®n actual, pendientes de aprobaci¨®n los Presupuestos Generles del Estado para 1983. Las subvenciones incondicinales son, en la actualidad, uno de los pilares financieros de los ayuntamientos. Las l¨ªneas de modificaci¨®n del marco legal han tendido a incrementar su importancia cuantitativa, si bien han permanecido pr¨¢cticamente sin variaci¨®n los criterios de reparto, que prescinden casi totalmente de los objetivos de necesidad, y que no pal¨ªan las desigualdades existentes en la capacidad tributaria.

Una vez transcurridos los cuatro primeros a?os de consistorios democr¨¢ticos es preciso reconocer -a pesar del balance globalmente positivo que debe realizarse- que los problemas pendientes son a¨²n numerosos y que persiste la necesidad de la reforma. ?sta es actualmente posible: se ha establecido el marco legal de rango superior y el periodo de cuatro a?os transcurridos proporciona un mejor conocimiento de la situaci¨®n. Es adem¨¢s necesaria, por la magnitud de los problemas inaplazables y porque los mecanismos de adopci¨®n de soluciones espec¨ªficas no han garantizado un trato igual para todos los municipios.