Balance y perspectivas de la Hacienda municipal / 2

En su segundo art¨ªculo sobre el futuro de las haciendas municipales en Espa?a, los autores pro pugnan una reforma descentralizadora de las mismas, aumentando su peso en relaci¨®n con otras instancias de gobierno.

La identificaci¨®n de los principales problemas que afectan, en la actualidad, a las haciendas municipales puede servir de referencia en el momento de establecer los objetivos de la reforma. Entre estos problemas debe citarse, en primer t¨¦rmino, el peso reducido de la hacienda municipal en relaci¨®n a la renta nacional. En 1981 se situaba alrededor del 2,3-2,24%, en comparaci¨®n con porcentajes comprendidos entre el 7% y el 9% en otros pa¨ªses tales como Alemnia Occidental, Francia y los EE. UU., y de casi el 13 % en Gran Breta?a. Es obvio que la importancia de esta participaci¨®n depende, en parte, de la distribuci¨®n de competencias entre los diversos niveles de gobierno, que en Espaf?a ha tendido tradicionalmente a reforzar el papel del gobierno central (sin que este efecto sea una consecuencia inevitable del car¨¢cter unitario del Estado, como lo demuestra el ejemplo brit¨¢nico).Una nueva estructura de competencias en este sentido, ligada a una concepci¨®n territorialmente descentralizada del Estado exige -por tanto- un incremento del peso de los recursos municipales. Ahora bien, la necesidad de incrementar la participaci¨®n de los gobiernos locales hubiera existido en cualquier caso, independientemente de esta circunstancia, si se valora el hecho de que la prestaci¨®n de los servicios actualmente a cargo de los ayuntamientos conduce sistem¨¢ticamente a la aparici¨®n de d¨¦ficit generalizados, tanto de recursos finacieros como de equipamientos.

En segundo t¨¦rmino, debe hacerse referencia a la escasa capacidad de adaptaci¨®n de los recursos municipales a la realidad concreta de cada municipio, problema que obedece, a dos tipos de razones distintos. Por una parte, a la rigidez y falta de flexibilidad de los ingresos locales que en muchos casos proceden de la imposici¨®n sobre bases imponibles poco sensibles a variaciones en la renta y cuya revisi¨®n exige unos dispositivos administrativos relativamente complejos. Por otra parte, a la falta de autonom¨ªa de los municipios para decidir el alcance de su cuadro impositivo y de su esfuerzo fiscal.

El tercero de los problemas que debe ser citado es la multiplicidad y excesiva diversificaci¨®n del cuadro tributario local actualmente vigente, que reviste caracter¨ªsticas de aluvi¨®n y procede m¨¢s de un dilatado proceso hist¨®rico en el curso del cual se han ido aprobando diferentes disposiciones -con objeto de hacer frente a los problemas inmediatos- que no de un planteamiento global y sistem¨¢tico. Tal multiplicidad comporta unos costes de gesti¨®n elevados y una presi¨®n fiscal (en costes de asesoramientos y tr¨¢mites admnistrativos) para el contribuyente, a la que en m¨²ltiples ocasiones no se ha concedido su aut¨¦ntica importancia. Por otra parte, la gesti¨®n tributaria -que corresponde en muchos casos a las delegaciones de Hacienda- ha ocasionado dificultades para la actualizaci¨®n de los padrones de contribuyentes y de los elementos de las bases tributarias.

Por ¨²ltimo, la desigualdad de capacidad fiscal entre los diferentes municipios a la que da lugar la aplicaci¨®n de la actual estructura de ingresos municipales constituye tambi¨¦n una deficiencia grave. La desigual localizaci¨®n territorial de las bases imponibles conduce, en efecto, a que municipios con un nivel de necesidades similar, en cuanto a la prestaci¨®n de servicios, dispongan de un volumen de recursos por habitante muy distinto (el ejemplo del cintur¨®n de Barcelona es, a este respecto, suficientemente ilustrativo). Este fen¨®meno no se corrige por medio de los sistemas de subvenciones incondicionales hoy existentes, cuyo objetivo est¨¢ m¨¢s orientado a hacer, frente al problema de la insuficiencia financiera que al de la desigualdad.

Criterios de reforma

La exposici¨®n de estos problemas b¨¢sicos ha de servir de punto de referencia en el momento de plantear las l¨ªneas de reforma del actual sistema de financiaci¨®n de los ayuntamientos. Esta, en efecto, ha de tener como objetivo la superaci¨®n de tales deficiencias en el marco de tres criterios fundamentales. El primero es el incremento de la capacidad financiera, dotando a los ayuntamientos de una suficiencia de recursos de la que hoy no disponen. El objetivo va estrechamente ligado, naturalmente, al de conseguir una mayor flexibilidad en los ingresos municipales y una simplificaci¨®n del cuadro tributario. El segundo es la igualaci¨®n de los recursos disponibles entre diferentes municipios, independientemente de su capacidad tributaria, asegur¨¢ndoles un volumen de subvenciones que -unido a sus recursos propios- resulte suficiente para financiar las necesidades que deben atender. El tercero, finalmente, es el respeto al principio de la autonom¨ªa territorial de los diferentes niveles de gobierno, principio inspirador de la estructura territorial del Estado consagrada por la Constituci¨®n, y que hace referencia no solamente al respeto a la autonom¨ªa municipal sino tambi¨¦n a la de las comunidades aut¨®nomas en orden a regular las cuestiones relativas a la financiaci¨®n municipal que son de su competencia.

Inspiradas en la consecuci¨®n de tales objetivos se pueden configurar las l¨ªneas fundamentales que deber¨ªan caracterizar la reforma de la hacienda municipal, cuya necesidad se ha puesto suficientemente de manifiesto a lo largo de estas reflexiones. Como es obvio, no es el prop¨®sito de estas l¨ªneas exponer con detalle los aspectos m¨¢s concretos de esta reforma, sino m¨¢s bien sugerir los elementos b¨¢sicos que deber¨ªan contenerse en la misma y sus caracter¨ªsticas m¨¢s relevantes.

La nueva regulaci¨®n de la hacienda municipal deber¨ªa apoyarse, tal como se propone en los p¨¢rrafos siguientes, en una ley marco de car¨¢cter estatal, que respete ampliamente la autonom¨ªa legislativa de las comunidades aut¨®nomas y la administrativa de los municipios. En este sentido, la normativa b¨¢sica estatal podr¨ªa establecer el cuadro tributario m¨¢ximo (definiendo las caracter¨ªsticas b¨¢sicas de los elementos tributarios) y los criterios y fundamentos de los mecanismos de subvenci¨®n. A su vez, la legislaci¨®n auton¨®mica deber¨ªa articular detalladamente la estructura hacend¨ªstica municipal y delimitar las competencias administrativas entre el propio nivel auton¨®mico y el local.

Prescindiendo de los ingresos por cuenta de capital -contribuciones especiales, como elemento m¨¢s destacado- y del recurso al endeudamiento, que merecer¨ªan un tratamiento aparte en beneficio de una mayor coherencia del an¨¢lisis, los ingresos ordinarios de los ayuntamientos pueden proceder de cinco fuentes fundamentales: imposici¨®n local auton¨®mica, tasas (que constituyen conjuntamente el sistema tributario local), recargos o participaciones en impuestos estatales (o auton¨®micos), subvenciones incondicionales y subvenciones condicionales (procedentes como las incondicionales, del Estado y de las comunidades aut¨®nomas).

Eliminar tasas

La imposici¨®n local aut¨®noma debe apoyarse en dos grandes impuestos directos: un impuesto sobre la propiedad, que puede ser la Contribuci¨®n Territorial Urbana (y la Contribuci¨®n Territorial R¨²stica y Pecuaria, en el suelo agrario) y un impuesto sobre la actividad econ¨®mica, inicialmente de las caracter¨ªsticas de las actuales Licencias Fiscales. El primero es un impuesto t¨ªpico del nivel de gobierno local. La ley estatal reguladora deber¨ªa definir sus elementos tributarios fundamentales (hecho y base imponible, car¨¢cter del tipo impositivo y tipo m¨ªnimo, en su caso) dejando a la regulaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas la concreci¨®n de algunas exenciones particulares, bonificaciones y tipo impositivo. En el bien entendido de que ¨¦stas podr¨ªan, por medio de ley, regular el ¨¢mbito de competencia entre ellas mismas y los gobiernos locales bajo su jurisdicci¨®n. La aplicaci¨®n de un impuesto sobre la propiedad correctamente fundamentado deber¨ªa permitir la eliminaci¨®n de muchas de las tasas actualmente vigentes, que se refundir¨ªan en dicho impuesto, hecho que contribuir¨ªa a una deseable simplificaci¨®n de la situaci¨®n tributaria actual.

En todo caso, un aspecto fundamental en la regulaci¨®n de este impuesto es el de, la administraci¨®n tributaria, tanto con respecto a la gesti¨®n del tributo como a los sistemas de determinaci¨®n y actualizaci¨®n de la base imponible. Parece, por tanto, conveniente, que la legislaci¨®n auton¨®mica garantice -con las salvaguardas oportunas por parte del Estado- una administraci¨®n eficaz en todos los municipios, permitiendo consorcios y agrupaciones cuando el alcance de las funciones a realizar supere sus posibilidades individuales.

El otro impuesto municipal de importancia capital es el impuesto sobre la actividad, actualmente concretado en las Licencias Fiscales. Si bien, en teor¨ªa, tales tributos deber¨ªan gravar el rendimiento de las actividades en cuesti¨®n, en la pr¨¢ctica se trata de cuotas fijas aprobadas por tarifas ¨²nicas aplicables a todo el territorio espa?ol. Las deficiencias de un impuesto de esta naturaleza parecen obvias y ser¨ªa conveniente plantearse su sustituci¨®n a medio plazo por otro de car¨¢cter distinto, como un impuesto sobre las ventas en fase minorista (relativamente extendido en el ¨¢mbito local en otros pa¨ªses). Resulta dif¨ªcil, sin embargo, plantear la sustituci¨®n de un modo inmediato, motivo por el cual debe contemplarse como una pieza importante en una futura estructura de la financiaci¨®n local.

Al igual que en el caso anterior, la ley estatal reguladora deber¨ªa definir el hecho imponible, las exenciones generales y los elementos tributarios que deben ser tomados en consideraci¨®n al establecer las tarifas y -a t¨ªtulo orientativo- los m¨¢rgenes de oscilaci¨®n de las cuotas en relaci¨®n con los rendimientos medios presuntos, manteniendo en el ¨¢mbito' propio de las comunidades aut¨®nomas la concreci¨®n de algunas exenciones particulares y el establecimiento de las tarifas.

Este impuesto, como las contribuciones, deber¨ªa ser de aplicaci¨®n obligatoria para todos los municipios y permitir¨ªa, igualmente, refundir en el mismo un conjunto de tasas que en la actualidad contribuyen a la existencia de un cuadro tributario caracterizado por el exceso de figuras y a incrementar los costes de la administraci¨®n tributaria.

Impuestos opcionales

Una vez definidos estos dos impuestos b¨¢sicos, el cuadro impositivo local deber¨ªa completarse, en la ley reguladora estatal, por medio de un conjunto de impuestos de aplicaci¨®n opcional, tales como los impuestos sobre el incremento del valor, de los terrenos, consumos espec¨ªficos, publicidad, circulaci¨®n de veh¨ªculos y otros de car¨¢cter no fiscal, como el impuesto de solares, cuyas finalidades son claramente urban¨ªsticas. En todos estos-tributos, la ley reguladora estatal deber¨ªa definir el hecho y la base imponible, las exenciones generales y el margen de oscilaci¨®n del tipo impositivo, como elementos tributarios b¨¢sicos, dejando a cada comunidad aut¨®noma la competencia para establecer exenciones y bonificaciones espec¨ªficas y fijar el tipo impositivo, as¨ª como para regular los aspectos de gesti¨®n tributaria, de acuerdo con lo previsto, por ejemplo, en el art¨ªculo 48 del Estatuto de Catalu?a. Sin menoscabo, evidentemente, de la posibilidad de que la legislaci¨®n auton¨®mica reconozca esta competencia en los propios ayuntamientos.

Las tasas, segunda de las fuentes de ingresos que se ha considerado fundamental, representan actualmente entre un 20% y un 40% de los recursos ordinarios de los ayuntamientos espa?oles. Deber¨ªan perder importancia en un futuro inmediato en parte por la refundici¨®n en otros tributos de muchas de ellas (entre otras, alguna de las que tienen mayor poder recaudatorio, como la licencia de obras y la de vados), y en parte porque el alivio del problema de la insuficiencia financiera actual reducir¨¢ la necesidad de recurrir a la aplicaci¨®n de tasas que, en ocasiones, no responden de un modo suficientemente preciso a los principios de especificidad del beneficiario y de contraprestaci¨®n, que deber¨ªan presidir su establecimiento. La ley estatal reguladora de la hacienda municipal debe limitarse, en este campo, a se?alar criterios generales de cobertura de costes que han de ser tomados en consideraci¨®n al establecer las tasas, sin que parezca oportuna la necesidad de entrar en la definici¨®n exhaustiva de los aprovechamientos especiales y prestaci¨®n de servicios que pueden ser objeto de tasas, materia regulable por las comunidades aut¨®nomas.

Los recargos y participaciones en impuestos estatales o auton¨®micos constituyen la tercera fuente de ingresos ordinarios municipales que debe ser tomada en consideraci¨®n. En nuestra opini¨®n resulta conveniente distinguir entre participaciones y subvenciones incondicionales, resolviendo la confusi¨®n que se produce en la situaci¨®n actual. Las participaciones, en efecto, suponen la cesi¨®n al ayuntamiento de una parte de la recaudaci¨®n en su t¨¦rmino municipal de un impuesto estatal o auton¨®mico.

Se basa, por tanto, en un criterio de territorialidad. Parece l¨®gico que la participaci¨®n en impuestos estatales sea plenamente regulada por la ley marco estatal y deber¨ªa hacer referencia, casi exclusivamente, al impuesto sobre la renta de las personas f¨ªsicas. Tambi¨¦n los recargos habr¨ªan de limitarse a este impuesto, si bien la ley estatal reguladora podr¨ªa dejar como optativa a su aplicaci¨®n estableciendo en todo caso un recargo m¨¢ximo. Las participaciones y recargos sobre impuestos auton¨®micos no pueden alcanzar una importancia considerable, dado el reducido ¨¢mbito de una imposici¨®n propia a este nivel y, en su caso, deber¨ªan ser regulados por leyes auton¨®micas.