La esperada sentencia de la LOAPA

LA PUBLICACI?N de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre los recursos previos de inconstituc¨ªonalidad planteados contra la Ley Org¨¢nica de Armonizaci¨®n del Proceso Auton¨®mico (LOAPA) constituye, probablemente, la noticia pol¨ªtica de este verano, y obligar¨¢ a los expertos a un estudio serio y meditado de su contenido y a los pol¨ªticos en ejercicio a una reflexi¨®n serena para encauzar con acierto y pragmatismo uno de los aspectos m¨¢s novedosos, y que al mismo tiempo requiere mayor imaginaci¨®n, de nuestra Constituci¨®n. El contenido de la sentencia, cuya larga gestaci¨®n de m¨¢s de un a?o desde la presentaci¨®n de los recursos se explica por la complejidad del empe?o, est¨¢ destinado a convertirse en el fundamento mismo de la actividad legislativa y gubernativa relacionada con el reparto de competencias entre la Administraci¨®n central y las comunidades aut¨®nomas. El propio profesor Garc¨ªa de Enterr¨ªa, que presidi¨® la comisi¨®n de expertos a la que centristas y socialistas encargaron en 1981 la preparaci¨®n del borrador de la ley, se?al¨® en una ocasi¨®n que en el caso espa?ol parece evidente que la articulaci¨®n final del sistema auton¨®mico tendr¨¢ que ser responsabilidad ¨²ltima del Tribunal Constitucional".En torno a esta disposici¨®n legal ha existido un debate pol¨ªtico de largas consecuencias. Su origen se sit¨²a en la segunda mitad de 1980, cuando Rodolfo Mart¨ªn Villa comenz¨® la llamada reconducci¨®n de las autonom¨ªas ante el disparatado panorama que se presentaba por esas fechas en la estructura administrativa y pol¨ªtica del Estado. La rebeli¨®n militar del 23 de febero a?adi¨® a este asunto nuevos ingredientes pol¨ªticos y los centristas, entonces en el Gobierno del Estado, y los socialistas firmaron finalmente, en solitario, los pactos auton¨®micos que dieron lugar a la ley, frente a las protestas de los partidos nacionalistas y con una actitud un tanto altanera frente a los otros partidos -PCE y AP- de implantaci¨®n estatal. Por tanto, la ley naci¨® con un apoyo pol¨ªtico mayoritario a nivel de Estado, pero carente de los apoyos de las fuerzas nacionalistas necesarias para conseguir un acuerdo pol¨ªtico duradero y estable en este terreno de las autonom¨ªas. Puede que ¨¦sta sea la raz¨®n que llev¨® a centristas y socialistas a aplazar la entrada en vigor de la norma, a fin de que los discrepantes pudieran plantear sus recursos previos de inconstitucionalidad. La LOAPA es solamente un proyecto de ley. Carece de los requisitos de la sanci¨®n regia y de la publicaci¨®n en el Bolet¨ªn Oficial del Estado.

De esta manera, envuelta en un debate pol¨ªtico cargado de tensiones emocionales y de toda ¨ªndole, lleg¨® la LOAPA al Tribunal Constitucional, y en su fallo entraban en juego temas capitales para el desarrollo y organizaci¨®n de la estructura del Estado. Quiz¨¢ por eso, el primer pronunciamiento que se puede realizar de la actitud adoptada por el alto tribunal es que no ha rehuido la complejidad del empe?o y ha abordado la cuesti¨®n desde la perspectiva que le atribuye nuestro ordenamiento como int¨¦rprete de la Constituci¨®n, sustanciando el debate en el terreno jur¨ªdico y no efectuando una lectura politizada del proyecto de ley sometido a su consideraci¨®n. Dado que los recursos previos de inconstitucionalidad s¨®lo pueden ser planteados contra leyes org¨¢nicas, al fallar el alto tribunal que la LOAPA no es una ley de esa naturaleza pod¨ªa haber devuelto al Gobierno y a las C¨¢maras la patata caliente, sin entrar en m¨¢s consideraciones.

El Tribunal Constitucional, sin embargo, ha entrado en los aspectos comprometidos y ha realizado una interpretaci¨®n de nuestra ley fundamental que merecer¨¢ comentarios detallados. En primer lugar, y con independencia de las pol¨¦micas cuestiones relacionadas con las, autonom¨ªas, la sentencia ha sentado una doctrina sustancial sobre la potestad legislativa del Estado. As¨ª, se dice que "las Cortes generales, en tanto que titulares de la potestad legislativa del Estado pueden legislar, en principio, sobre cualquier materia sin necesidad de poseer un t¨ªtulo espec¨ªfico para ello, pero esta potestad tiene sus l¨ªmites derivados de la propia Constituci¨®n, y, en todo caso, lo que las Cortes no pueden hacer es colocarse en el mismo plano del poder constituyente, realizando actos propios de ¨¦ste, salvo en el caso de que la propia Constituci¨®n les atribuya alguna funci¨®n constituyente. Al Tribunal Constitucional le corresponde, en su funci¨®n de int¨¦rprete supremo de la Constituci¨®n, custodiar la permanente distinci¨®n entre la objetivaci¨®n del poder constituyente y la actuaci¨®n de los poderes constituidos, los cuales nunca podr¨¢n rebasar los l¨ªmites y las competencias establecidas por aqu¨¦l". La sentencia niega de esta manera la posibilidad de que la ley recurrida pueda convertirse en una interpretaci¨®n del T¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n. Este razonamiento sirve al tribunal para argumentar su fallo sobre el contenido del T¨ªtulo I.

Otro de los aspectos m¨¢s discutidos durante la tramitaci¨®n y debate de este proyecto de ley fue su car¨¢cter org¨¢nico. La sentencia establece que las materias sobre las que versa el proyecto no tienen este car¨¢cter. Por tanto, la disposiciones de la LOAPA no pueden prevalecer sobre lo establecido en los estatutos de autonom¨ªa, que s¨ª son leyes org¨¢nicas. De otro lado, el Tribunal Constitucional ha rechazado el t¨ªtulo primero de la norma, salvo algunas excepciones, caracterizado por su desbordada y unilateral pretensi¨®n de reinterpretar y redefinir las competencias exclusivas del Estado en el desarrollo de las leyes de bases por las comunidades aut¨®nomas y la prevalencia de las normas de las Cortes generales sobre las disposiciones de los parlamentos auton¨®micos.

La sentencia niega tambi¨¦n el car¨¢cter armonizador de la ley, ya que el legislador posee otros t¨ªtulos espec¨ªficos previstos en la Constituci¨®n para realizar la labor de armonizar las disposiciones normativas de las comunidades aut¨®nomas.

Independientemente de que el fallo del Tribunal Constitucional declara constitucionales buena parte de las disposiciones de la LOAPA, puede decirse que el n¨²cleo fundamental de la norma queda sin vigor y, por tanto, se plantea el problema del futuro que aguarda a los restos del naufragio del proyecto. Al carecer de car¨¢cter org¨¢nico y, armonizador y no consagrarse la preeminencia casi absoluta de la legislaci¨®n de las Cortes generales sobre los parlamentos auton¨®micos, que se pretend¨ªa en el T¨ªtulo I, surgen dudas razonables sobre la utilidad de la norma.

Pero independientemente del debate concreto de la LOAPA y de su sentencia, sobre la que caben an¨¢lisis y comentarios futuros, el problema pol¨ªtico de la organizaci¨®n del Estado vuelve de nuevo a la actualidad. Es recomendable que las fuerzas pol¨ªticas del arco parlamentario revisen los problemas puestos de relieve por la entrada en funcionamiento de los reg¨ªmenes auton¨®micos, desde la aprobaci¨®n de los estatutos de Guernica y de Sau. Los responsables de los partidos pol¨ªticos gobernantes hoy en el Pa¨ªs Vasco y Catalu?a habr¨¢n comprobado que es posible que el Estado no se muestre extra?o a sus puntos de vista y que el ordenamiento de nuestra Constituci¨®n prev¨¦ mecanismos legales independientes para superar las discrepancias. S¨®lo quienes rechazando la pr¨¢ctica de las. libertades ejercen el terror, la extorsi¨®n y el asesinato como medios para el debate p¨²blico no pueden encontrar un espacio en nuestra vida pol¨ªtica.

No obstante, la experiencia ha demostrado la existencia de serias disfunciones en las relaciones de la Administraci¨®n central y las comunidades aut¨®nomas, tal y como lo prueban los serios conflictos de competencias que ha tenido que dilucidar el Tribunal Constitucional. Pero esa tarea deber ser fruto de la negociaci¨®n de las fuerzas pol¨ªticas implicadas en las dificultades del proceso. En el debate de investidura, Felipe Gonz¨¢lez ofreci¨® a las minor¨ªas nacionalistas un pacto de Estado sobre el Estado de las autonom¨ªas. La sentencia del Tribunal Constitucional abre ya el camino para que esa propuesta pueda ser operativa. ?sta es sencillamente la cuesti¨®n.