La reforma agraria andaluza: una necesidad pol¨ªtica

La reforma agraria suscita a¨²n en nuestros d¨ªas fuertes reacciones apasionadas, tanto desde un punto de vista visceral como ideol¨®gico. Los autores del presente trabajo reconocen que no f¨¢cil el tratamiento de un tema como ¨¦ste, que ha sido objeto de una ceremonia de la confusi¨®n a trav¨¦s de la historia, aunque la existencia de un Estado democr¨¢tico exige soluciones mediante una acci¨®n pol¨ªtica y planificadora de los poderes p¨²blicos para corregir los desequilibrios y para asignar los recursos disponibles de la forma m¨¢s eficiente.

Despu¨¦s de tantos t¨®picos e ideolog¨ªas legitimadoras de las distintas formas de propiedad; despu¨¦s de tantas frustraciones y reformas pendientes; despu¨¦s, en suma, de tanta confusi¨®n interesada, no es f¨¢cil centrar las ideas en tomo a un tema como ¨¦ste, que suscita reacciones tan apasionadas y viscerales como ideol¨®gicas.Esta ceremonia de la confusi¨®n es el mejor caldo de cultivo para el renacer de viejos t¨®picos, bien alejados de la situaci¨®n actual, e impide la clarificaci¨®n de la vigencia, posibilidades y objetivos que, hoy d¨ªa -y dada la situaci¨®n pol¨ªtica y la estructura econ¨®mica de la agricultura andaluza- debe tener una reforma agraria moderna, realizada en un pa¨ªs democr¨¢tico que, aceptando la econom¨ªa de mercado y sus premisas, ha aceptado tambi¨¦n la necesidad de una acci¨®n pol¨ªtica y planificadora de los poderes p¨²blicos para corregir los desequilibrios y para asignar los recursos disponibles de la forma m¨¢s eficiente econ¨®mica y socialmente. Hace apenas unos d¨ªas que el Gobierno andaluz ha hecho p¨²blico el anteproyecto -que no proyecto de ley- y ya se han escrito cientos de p¨¢ginas con las opiniones m¨¢s diversas y encontradas.

En ese contexto, para unos el anteproyecto es insuficiente, para otros, excesivo.

As¨ª, desde determinadas opciones, se dice que una reforma agraria, para que pueda tener tal t¨ªtulo, debe plantear la transformaci¨®n de la estructura de la propiedad, a trav¨¦s de la expropiaci¨®n a todos los propietarios privados -y por el mero hecho de serlo-, de todas las fincas que superen un determinado n¨²mero de hect¨¢reas -seg¨²n cultivos o tipos de explotaci¨®n- y su posterior adjudicaci¨®n a los trabajadores agr¨ªcolas y peque?os campesinos en forma individual o cooperativa (seg¨²n las diversas propuestas).

Viejos planteamientos

Pues bien, esta idea tan esquem¨¢tica -adem¨¢s de no ser viable con el marco constitucional aprobado por el pueblo espa?ol- es el resultado de viejos planteamientos que no responden a la realidad. En las complejas estructuras econ¨®micas actuales, la propiedad de la tierra ha ido perdiendo el papel clave que anta?o ten¨ªa, si bien es cierto que todav¨ªa en determinadas zonas eminentemente agrarias, propiedad de la tierra y poder local (econ¨®mico y pol¨ªtico) sigan siendo sin¨®nimos. El poder econ¨®mico, hoy d¨ªa, est¨¢ m¨¢s directamente vinculado al control de las actividades econ¨®micas que a la propiedad de los factores de producci¨®n ("controlar el m¨¢ximo capital ajeno con el m¨ªninio capital propio..."). En cualquier caso -y aunque es evidente que la propiedad no es un factor neutro, como se demuestra por las graves distorsiones que introduce en el mercado de tierras-, parecer¨ªa claro que el mero cambio de propiedad no alterar¨ªa de por s¨ª los sistemas productivos agrarios de forma general, no condicionar¨ªa necesariamente el modelo de explotaci¨®n. Por ello, una reforma agraria actual debe tener en cuenta esos planteamientos y no debe centrarse exclusivamente sobre los cambios de propiedad como fin en s¨ª mismos. Ello no quiere decir que no sean necesarios determinados cambios en la actual estructura de la propiedad de la tierra, ni que esos cambios necesarios -econ¨®mica y socialmente- no sean viables.

Desde esta perspectiva, una reforma agraria es un proceso claramente pol¨ªtico. Es evidente que los instrumentos legales a utilizar deben situarse en el marco de nuestra Constituci¨®n.

Las razones de la reforma

Un tema de enorme inter¨¦s, que condiciona el propio contenido del proyecto de ley, es el porqu¨¦ de la reforma agraria, ahora y aqu¨ª, en Andaluc¨ªa. En este terreno, las ideas est¨¢n muy claras para el Gobierno andaluz. La reforma agrar¨ªa es un proyecto pol¨ªtico necesario para dar respuesta, dentro del marco constitucional, a una determinada situaci¨®n pol¨ªtica, econ¨®mica y social del campo andaluz. Una situaci¨®n que se caracteriza por una estructura de clases muy marcada, por la existencia de una fuerte presi¨®n sobre la tierra -agudizada por la crisis econ¨®mica y el paro-, por unos problemas laborales y de empleo muy acusados y por una potencialidad econ¨®mica que contrasta con la realidad. Un proyecto pol¨ªtico que sirva, adem¨¢s, para dinamizar -algo tarde, hist¨®ricamente hablando- el desarrollo de un pueblo que por su estructura productiva y su dotaci¨®n de recursos naturales y humanos, encuentra en el sector agroindustrial parte de su potencialidad futura y algunas de sus propias se?as de identidad. El hecho de que la reforma agraria, hoy posible, no resuelva totalmente aquellos problemas, no le resta validez, sobre todo si se tiene en cuenta que esta reforma -situada en el terreno de la estructura productiva y en la estructura de la propiedad- ir¨¢ acompa?ada -e incluso actuar¨¢ como mecanismo impulsor y catalizador- de otras medidas complementarias que tendr¨¢n su incidencia en otros aspectos del sector.

As¨ª las cosas, creemos que la postura mantenida desde ciertas instancias de que el anteproyecto de ley de la Junta de Andalucia es in¨²til porque no resuelve el paro andaluz, resulta totalmente inmovilista. Hay que decirlo muy claro: este anteproyecto de ley de reforma agraria -ni cualquier, otro- no puede solucionar, en el corto plazo, el problema del paro en Andaluc¨ªa, lo cual no quiere decir que no se vaya a mejorar con la reforma la generaci¨®n de empleo -directo e indirecto- en el sector agrario. Son cosas diferentes.

Desde el momento en que se clarifica el porqu¨¦ del anteproyecto de ley del Gobierno andaluz, resulta m¨¢s f¨¢cil entender su contenido y evitar ciertos errores de interpretaci¨®n. En efecto, desde estas coordenadas, resulta totalmente incorrecto decir que el objetivo b¨¢sico y ¨²nico del anteproyecto es un objetivo meramenite productivista.

Objetivos econ¨®micos

A nuestro modo de ver, los objetivos meramente productivistas -de incremento de la producci¨®n agraria- e incluso los objetivos econ¨®micos de cambio de la estructura productiva para buscar mayor eficiencia en la asignaci¨®n de los recursos disponibles, se pueden conseguir m¨¢s f¨¢cilmente por otras v¨ªas, entre otras, a trav¨¦s de un mejor funcionamiento del mercado. Sin embargo, cuando se introduce como opci¨®n pol¨ªtica el que los objetivos econ¨®micos anteriores deban conseguirse de acuerdo con los criterios sociales de bienestar general y no s¨®lo con criterios rentabilistas, y facilitando, al mismo tiempo, el acceso al uso de la tierra de jornaleros y peque?os campesinos -recurso escaso que exige, adem¨¢s, cuidar de su conservaci¨®n y uso futuro-, entonces, obviamente, aquellas otras v¨ªas no son v¨¢lidas. En este caso, las variables pol¨ªticas y sociales act¨²an como restricciones al posible modelo econ¨®mico. Esos objetivos pol¨ªticos y sociales no se consiguen con el mejor funcionamiento del mercado, sino que exigen un proyecto pol¨ªtico de reforma agraria que act¨²e, si es necesario, en la estructura de la propiedad y en la estructura social del campo andaluz. As¨ª las cosas, la mejora de la producci¨®n y el cambio de la estructura productiva son condiciones necesarias pero no suficientes y, ello, por planteamiento y opci¨®n pol¨ªtica de partida.

Estos objetivos fundamentales de la reforma agraria, as¨ª explicitados, tienen perfecta cabida en nuestro ordenamiento pol¨ªtico. Por un lado, a trav¨¦s del ptincipio constitucional de la funci¨®n social de la propiedad, y, por otro, a trav¨¦s del mandato planificador recibido por los poderes p¨²blicos que deber¨¢n, a su vez, "promover las condiciones favorables para el progreso social y econ¨®mico y para una distribuci¨®n de la renta regional personal m¨¢s equitativa". Estos dos principios constitucionales que acogen y posibilitan una actuaci¨®n como la descrita vienen apoyados, en este caso concreto, por la naturaleza espec¨ªfica del factor tierra que exige un tratamiento especial y distinto del resto de los sectores productivos.

Por otra parte, la propia concreci¨®n y desarrollo de esos principios constitucionales, realizada en el anteaproyecto de ley, es progresista e innovadora. Primero, porque se ha querido llegar hasta el l¨ªmite de las posibilidades recogidas en los mismos, de modo que las exigencias a los propietarios en su comportamiento econ¨®mic¨® se han elevado considerablemente. Y, en segundo lugar, porque se han introducido criterios conservacionistas, lo que sienta la bases para buscar una utilizaci¨®n racional -y no meramente productivista- de los recursos naturales.

En cuanto a las medidas a aplicar en cada caso concreto y en cada comarca concreta -unidad de actuaci¨®n b¨¢sica del anteproyecto-, ¨¦stas depender¨¢n del grado de incumplimiento de los criterios y exigencias establecidas. Estas medidas van desde la expropiaci¨®n autom¨¢tica de la propiedad para los casos de grave incumplimiento, hasta el tratamiento fiscal para los casos menos graves. Lo que no es posible ahora es cuantificar exactamente el n¨²mero de fincas y hect¨¢reas que se ver¨¢n afectadas por cada tipo de medida. Quien pretenda cuantificarlo a priori no ha entendido lo que se pretende hacer.

Un anteproyecto de ley de estas caracter¨ªsticas es s¨®lo el instrumento del que se sirve un Gobierno para desarrollar una determinada pol¨ªtica. Es un medio y nunca un fin. S¨®lo define las reglas del juego y aporta los instrumentos b¨¢sicos para la actuaci¨®n. Tan importante o m¨¢s, resulta el c¨®mo se aplique la ley, con qu¨¦ medios se cuente, etc¨¦tera, y estas cuestiones depender¨¢n b¨¢sicamente de la voluntad pol¨ªtica del Gobierno andaluz para su aplicaci¨®n, del nivel de participaci¨®n real de todos los grupos implicados y, en todo caso, de los recursos de que en cada momento se disponga. En todos esos aspectos hay condiciones positivas. Descalificar el anteproyecto porque el proceso de transferencias al Gobierno aut¨®nomo anda luz en el tema de estructuras agrarias est¨¢ sujeto, a¨²n, a l¨®gicas dificultades es, nuevamente, otra con fusi¨®n interesada.

En estos momentos, el objetivo pol¨ªtico fundamental es explicar y analizar en profundidad no s¨®lo el anteproyecto de ley, sino lo que se Pretende hacer y c¨®mo se pretende hacer. El anteproyecto debe y puede mejorarse para su presentaci¨®n definitiva al Parlamento andaluz. Posteriormente, y como ya hemos se?alado, una de las cuestiones m¨¢s importantes para el ¨¦xito de la reforma ser¨¢ la participaci¨®n real de los distintos grupos sociales afectados en cada ¨¢mbito comarcal.

El camino ser¨¢ largo -necesariamente- y probablemente dif¨ªcil, plagado de dificultades pol¨ªticas, econ¨®micas y t¨¦cnicas, pero existen las bases m¨ªnimas que permiten abrigar una serena y moderada esperanza. En cualquier caso, es una oportunidad hist¨®rica que no puede perdersa.

es catedr¨¢tico de Econom¨ªa y Pol¨ªtica Agraria de la Escuela Superior de Ingenieros Agr¨®nomos de la universidad Polit¨¦cnicade Madrid y director general de Estructuras Agrarias de la Junta de Andaluc¨ªa. es profesor de Estructura Econ¨®mica de Espa?a de la facultad de CC EE y EE de la universidad Complutense y director de departamento del ICADE de Madrid.