La virtuosa burgues¨ªa de Estado

Cuando se invent¨® el Estado moderno se invent¨® tambi¨¦n la Administraci¨®n p¨²blica. La encomiable idea de introducirla trajo consigo un manojo de ventajas. No fue la menor de ellas el acoso al mundo feudal y su estrepitoso derribo. El Estado que se erigi¨® para ocupar su lugar era un edificio d¨¦ dimensiones reducidas y menguadas pretensiones, si se comparan con las que hoy tienen. El nuevo ingenio confi¨® a un cuerpo de administradores lo que hoy llamamos la funci¨®n p¨²blica. Su misi¨®n era encargarse de asuntos rutinarios, desde la recluta de soldados hasta la distribuci¨®n del correo, am¨¦n de la m¨¢s impopular de las faenas, la recaudaci¨®n de contribuciones. Frente a esa administraci¨®n, la cosa p¨²blica quedaba en manos de una clase pol¨ªtica que representaba a las gentes bienpensantes y que ten¨ªa como teatro al Parlamento, y como voluntad imperativa, un Gobierno responsable ante ¨¦l. La esfera de lo privado -que cubr¨ªa la creaci¨®n de riqueza y los negocios de cada cual- era asunto de lo que vino en llamarse sociedad civil.La burocracia estatal fue un invento no desprovisto de un cierto moralismo. El desempe?o del cargo seg¨²n criterios espec¨ªficos establecidos por los reglamentos daba al funcionario un caparaz¨®n de probidad, impersonalidad y desapasionamiento, que parec¨ªa augurar tiempos mejores para una humanidad avezada a siglos incontables de arrogancias se?oriales y mandos arbitrarios. Claro es que la situaci¨®n ideal no se produjo en pa¨ªs alguno, ni siquiera en Prusia, cuyos hijos suelen tomarse la vida tan en serio. (En el bienhadado Siglo de las Luces el reino de Prusia fue el primero en establecer una burocracia realmente moderna.) Ni siquiera fueron perfectos los funcionarios p¨²blicos y sus aparatos administrativos en tierras de inspiraci¨®n calvinista, como Escocia, o luterana, como Suecia. Pero no cabe duda de que all¨ª supieron conducirse con mayor decoro que en pa¨ªses m¨¢s meridionales, como el nuestro, pongamos por caso, donde otras tradiciones y desconfianzas ancestrales convirtieron a la Administraci¨®n en pasto de par¨¢sitos, fuente de patronazgo, esperanza de cesantes y motivo de sonrojo nacional.

Aparte de estas menudencias, en todas partes la funci¨®n p¨²blica, a pesar de sus pretensiones de justicia y racionalidad, reflej¨® y perpetu¨® la desigualdad predominante. Los de arriba ten¨ªan mayor acceso a sus altas esferas, y los de abajo, o no lo ten¨ªan o alcanzaban s¨®lo puestos de ujier, bedel o amanuense. Las impacientes y ubicuas clases medias, no obstante, consiguieron en muchos casos colonizar estratos altos de la Administraci¨®n, merced a la menor necesidad que las altas sent¨ªan por ocuparlas. Andando el tiempo, la burocracia se estratific¨® de una manera asaz r¨ªgida, con sueldos que ven¨ªan a corresponder a los ingresos de cada clase y modos de acceso que tambi¨¦n correspond¨ªan a cada estamento.

Pero esta situaci¨®n, a partir de la primera guerra mundial, se hizo inestable. El crecimiento continuo del Estado, su incipiente transformaci¨®n en aparato, por un lado intervencionista y, por otro, asistencial, es decir, su redefinici¨®n p¨²blica en nuevos t¨¦rminos de legitimidad, cre¨® una Administraci¨®n vasta y compleja. Por un lado, los Estados m¨¢s avanzados comenzaron a reclutar su personal experto y administrativo en todos los niveles, a la busca y captura de un bien escaso: la profesionalidad y el talento combinados. Los ex¨¢menes competitivos que hac¨ªa siglos hab¨ªan introducido los chinos para consolidar el mandarinato se convert¨ªan as¨ª en los ritos de paso para crear el nuestro. Hoy en d¨ªa la absorci¨®n de profesionales altamente cualificados (y su educaci¨®n posterior mediante cursos y nuevos ex¨¢menes) es ya normal en todos los Estados avanzados. Los cargos meramente pol¨ªticos (si es que la expresi¨®n puede pronunciarse sin iron¨ªa) tienen que hab¨¦rselas, cada vez m¨¢s, con un alto funcionariado capaz, experto y, c¨®mo no, celoso de sus privilegios.

-Si examinamos la situaci¨®n un poco m¨¢s de cerca veremos que hay dos g¨¦neros de cuerpos de funcionarios, que se suelen interpretrar. En primer lugar, existe el funcionariado con esp¨ªritu de cuerpo, cuya base es exclusivamente la rama misma del aparato de Estado por ¨¦l controlada, y que se ve a s¨ª mismo (y, a no dudarlo, lo es en varios casos) como profesi¨®n especializada, dotada de una ¨¦tica o mentalidad a ella espec¨ªfica. Los militares son el m¨¢s claro ejemplo. En segundo lugar, hay un alto funcionario, procedente de otras profesiones, que ocupa y monopoliza el acceso a un ministerio o rama ministerial. La relaci¨®n simbi¨®tica entre m¨¦dicos y Sanidad, ingenieros de minas o caminos y Obras P¨²blicas, ingenieros agr¨®nomos y Agricultura son caracter¨ªsticas. Esta relaci¨®n de acceso privilegiado o de infeudaci¨®n puede llegar a ser preocupante, hasta en pa¨ªses como Francia, en que la Administraci¨®n es eficaz y, vista desde otras latitudes, hasta mod¨¦lica.

La identificaci¨®n de los cuerpos de funcionarios con ciertos estamentos profesionales en Espa?a, y el poder de los primeros de atribuir cargos dentro de la Administraci¨®n se fue consolidando con el tiempo. El largo r¨¦gimen del general Franco no hizo sino refrendar una tradici¨®n de feudalizaci¨®n del aparato estatal: el reparto corporativo de cargos vino a ser uno de sus rasgos m¨¢s conocidos. No es de extra?ar que el Gobierno actual, en su celo reformista, haya decidido poner fin a esta anacr¨®nica situaci¨®n. Tengo para m¨ª que la reducci¨®n y refundici¨®n de cuerpos funcionariales y otras mudanzas no van a acabar del todo con el poder monopolista de los cuerpos profesionales, pero no hay duda que el ministro de la Presidencia ha hecho bien en asir esta ortiga: hasta las asociaciones sindicales independientes de funcionarios, que se oponen a la proyectada ley, dicen ser los primeros interesados en la reforma, aunque, naturalmente, la deseen distinta.

Dice el ministro que la nueva reglamentaci¨®n despolitizar¨¢ la funci¨®n p¨²blica (los funcionarios que se resisten dicen exactamente lo contrario) y a?ade que con ella se va a evitar que los cargos sigan distribuy¨¦ndose a dedo, como se sol¨ªa. Es aqu¨ª donde el ciudadano querr¨ªa que se le aclararan un poco m¨¢s las cosas. Como bien se sabe, el poder no es nunca neutral. Los mismos criterios de m¨¢xima objetividad para el acceso a los puestos m¨¢s delicados del funcionariado obedecer¨¢n siempre a criterios que reflejen una visi¨®n del poder y de las atribuciones de cada persona que haya de ejercerlo. Con el auge del poder tecnocr¨¢tico de los altos funcionarios de cargo permanente, los pol¨ªticos electos (los ministros, por ejemplo) se convierten en rehenes de su propia ignorancia. Desde el momento en que ocupan sus poltronas se hallan en buena medida a la merced de los servidores perennes del Estado. Pocas y preciosas son las oportunidades hist¨®ricas en que los legisladores tengan la oportunidad de plantearse en serio los problemas de gobierno y de democracia que surgen de esta situaci¨®n. Ahora estamos ante una de ellas.

Los Estados no se desmantelan a s¨ª mismos. Al contrario. Y en cuanto a las revoluciones, por ahora no han hecho sino acrecentar las burocracias, sobre todo en su fase de resaca. Ya que en Espa?a se ha optado cuerdamente por el reformismo, h¨¢gase bien. Percat¨¦monos de que la desmesura del Estado contempor¨¢neo hace que ¨¦l mismo genere unas clases y estamentos privilegiados. Hab¨ªa anta?o una burgues¨ªa, propietaria directa o indirecta del Estado. Sin embargo, el Estado pertenece hoy a secciones m¨¢s variadas de la sociedad, aunque de modo asim¨¦trico y con prerrogativas para los unos y desventajas para los otros. Y su poder¨ªo y extensi¨®n han creado una burgues¨ªa estatal. Se caracteriza ¨¦sta, no ya por su propiedad privada, sino por su acceso permanente, numerario y con escalaf¨®n, al aparato de Estado. La nueva burgues¨ªa de Estado ha heredado la pretensi¨®n virtuosa de servicio altruista (servicio p¨²blico) como legitimaci¨®n de su pr¨®spera existencia. Pero la ciudadan¨ªa, que es la que, al fin de cuentas, la sostiene, tiene derecho a mirar las cosas con un adarme de escepticismo. La ciudadan¨ªa espera que la reforma acabe con los toscos patronazgos y las s¨®rdidas sinecuras de ayer, que con tanto ingenio y destreza se resisten hoy. Y por ello mismo espera que no sean precisamente los gobernantes quienes en nombre de la reforma consoliden una nueva, irresponsable y prepotente burgues¨ªa de Estado.