Los caminos tortuosos de la justicia fiscal

Viene de la p¨¢gina 9

manera que la suma de ambos conceptos no supere el montante de las necesidades que pudi¨¦ramos decir b¨¢sicas de la hacienda de cada entidad. Todas reciben seg¨²n sus necesidades, establecidas de com¨²n acuerdo por el Estado y la comunidad, en aplicaci¨®n de una ley; y reciben con independencia del lugar en que se recauda y de d¨®nde est¨¢ ubicada la riqueza que tributa. Aqu¨ª interviene el Estado, garante del principio de solidaridad.

Adem¨¢s, en uso de su autonom¨ªa, la comunidad, por s¨ª sola y sin contar para nada con el Estado, puede establecer medios de financiaci¨®n adicionales para cubrir necesidades adicionales que est¨¦n en el ¨¢mbito de sus cometidos; en esencia, impuestos propios y recargos sobre determinados impuestos estatales. Ahora bien, en este tramo que pudi¨¦ramos llamar de financiaci¨®n adicional, el principio de delimitaci¨®n territorial de las actuaciones de la comunidad aparece en toda su crudeza. No parece muy razonable que, por permitirlo as¨ª su estructura econ¨®mica, una comunidad aut¨®noma pueda tomar decisiones en virtud de las cuales su hacienda se vaya a nutrir con ventaja de riqueza generada en otros territorios. Tal ser¨ªa el caso, por ejemplo, si en Espa?a las cinco o seis comunidades que tienen fabricaci¨®n de autom¨®viles pudieran establecer impuestos a la producci¨®n que habr¨ªan de ser satisfechos por los compradores de autom¨®viles en ¨¦sas y en el resto de las 17 comunidades aut¨®nomas que en Espa?a existen. Y esto no parece muy razonable porque, dadas las desigualdades interregionales, las ventajas de las zonas m¨¢s desarrolladas ser¨ªan tremendas. Y tampoco parece muy razonable porque unas autoridades de una zona estar¨ªan tomando decisiones que afectan de una manera clara a personas y actividades que en su zona no se desenvuelven y que no tienen ninguna capacidad de reacci¨®n pol¨ªtica frente a aquellas decisiones. Y as¨ª, los consumidores andaluces de autom¨®viles no podr¨ªan reaccionar con su ¨²ltima arma, que es su voto: porque es obvio que no votan ni van a votar en las elecciones de los Parlamentos de las comunidades en cuyos territorios se fabrican actualmente aquellos autom¨®viles.

Bastante ventaja tienen ya las regiones con m¨¢s riqueza, pues en ellas, aun circunscribi¨¦ndose a la riqueza producida o ubicada en su territorio, con impuestos porcentualmente m¨¢s bajos que en las regiones pobres se obtendr¨¢n ingresos iguales aun superiores, y ello refiri¨¦ndonos siempre a esta financiaci¨®n adicional en que la comunidad es especialmente aut¨®noma, en que no tiene que contar para nada, con el Estado. Por todo ello la Constituci¨®n, en su art¨ªculo 157,2, ha establecido que "las comunidades aut¨®nomas no podr¨¢n, en ning¨²n caso, adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio...". Este art¨ªculo ha sido desarrollado minuciosamente en la LOFCA para los impuestos que las CC AA puedan establecer (impuestos propios). No ha sido desarrollado de una manera equivalente para los recargos. Pero la Constituci¨®n est¨¢ ah¨ª, y los recargos que establecen las comunidades son medidas tributar¨ªas a las que tambi¨¦n es aplicable el precepto constitucional. Parece claro que no son leg¨ªtimos los recargos que afecten a bienes situados fuera del territorio de la comunidad. Y tambi¨¦n es claro que, seg¨²n la LOFCA, la comunidad puede establecer recargos sobre impuestos cedidos que, en bastantes casos, afectan a bienes situados fuera de su territorio (impuestos cedidos sobre transmisiones, sucesiones, patrimonio), por lo que habr¨¢ que concluir que, en tales supuestos, el recargo no puede extenderse a aquellas partes del impuesto cedido en que el bien se ubica fuera del territorio, aunque la LOFCA no lo diga expresamente.

Lo mismo sucede, en mi opini¨®n, en el impuesto sobre la renta. Claro que puede discutirse sobre el alcance de la expresi¨®n constitucional y estimar que el impuesto sobre la renta no grava bienes en sentido f¨ªsico; pero esto ser¨ªa tanto como desvirtuar la norma de la Constituci¨®n al aplicarla a un impuesto muy concreto; por lo dem¨¢s, ning¨²n impuesto grava bienes, sino actos, obtenciones de bienes (rentas), titularidades de los mismos, adquisici¨®n (consumo) y otras manifestaciones de capacidad; y la renta es un bien, o un conjunto de bienes, y la generaci¨®n de esa renta se produce, en muchos casos, en lugar diferente del de residencia del sujeto perceptor, que es el que paga el impuesto. ?D¨®nde se genera la plusval¨ªa que origina la venta de una vivienda: en el lugar en que reside el propietario o en el lugar en que se encuentra la vivienda? Y la plusval¨ªa es renta. ?Y d¨®nde est¨¢ el bien gravado cuando se trata de los rendimientos de un pr¨¦stamo que tambi¨¦n son renta: en el lugar en que reside el prestamista o en el lugar en que se utiliza el capital prestado? Desde el punto de vista de la limitaci¨®n constitucional que analizamos, no cambia la realidad subyacente el hecho de que un impuesto se configure como real o como personal. Se trata de no beneficiarse de la riqueza ajena; de dejar que cada comunidad, en lo que es financiaci¨®n adicional libremente decidida, viva de lo suyo, no de lo de los dem¨¢s. La Constituci¨®n quiere evitar, de este modo, una guerra intercomunitaria y una prima adicional a los m¨¢s ricos, y que nadie se tome la solidaridad interregional por su mano.

Si una parte apreciable de las fincas r¨²sticas de Extremadura estuviera en manos de residentes en otros territorios y no existiera una compensaci¨®n en sentido inverso, el recargo sobre la renta que estableciera la comunidad extreme?a no gravar¨ªa los rendimientos de esas fincas, y no obtendr¨ªa compensaci¨®n por propiedades extraterritoriales correspondientes a los residentes extreme?os. ?Qu¨¦ podr¨ªa hacer? ?En vez de establecer ese recargo, crear, por ejemplo, un gravamen sobre rendimientos producidos en Extremadura.

En ese caso, esos rendimientos estar¨ªan sujetos a doble imposici¨®n, por parte de la comunidad del lugar de producci¨®n y de la del lugar de residencia del titular de la explotaci¨®n, con perjuicio evidente para la rentabilidad de las fincas extreme?as. Eso es, precisamente, la guerra intercomunitaria y la prima extra en favor de los territorios ricos.

Al fin y al cabo, ¨¦stas no son cuestiones tan nuevas. Para resolver los problemas de doble imposici¨®n internacional los pa¨ªses exportadores de capital (ricos) han sido partidarios de la imposici¨®n en el pa¨ªs de residencia de los titulares del capital, mientras los importadores de capital (pobres) lo han sido de la imposici¨®n en el pa¨ªs de producci¨®n de dicha renta. El mismo problema se puede plantear entre territorios de un Estado. La Constituci¨®n eligi¨® un camino claro, aunque quiz¨¢ con expresi¨®n no muy feliz. Eligi¨® el criterio m¨¢s equitativo, dada la desigualdad de renta y riqueza entre los territorios espa?oles, siempre que se considere equitativo evitar que los que tienen menos tengan que contribuir, adem¨¢s, a financiar a los que tienen m¨¢s.

Est¨¢ claro que Madrid concentra titularidades de riqueza que se extienden por toda Espa?a, especialmente en las zonas menos desarrolladas, en mucha mayor medida de lo que pueda suceder a la inversa. Los autores del recargo est¨¢n muy contentos, al parecer, porque van a hacer compensaci¨®n intermunicipal. Lo que quiz¨¢ no han pensado es que tambi¨¦n van a hacer, en cierta medida, compensaci¨®n intercomunitaria, pero en sentido inverso al constitucionalmente deseado, que es de los m¨¢s pobres a los m¨¢s ricos; lo que entre las zonas desarrolladas de Espa?a es especialmente v¨¢lido para la Comunidad de Madrid, de dimensiones tan reducidas, poco m¨¢s, econ¨®micamente, que el conglomerado metropolitano constituido por la capital y sus prolongaciones urbanas, poco m¨¢s que una comunidad-ciudad.

El problema es dif¨ªcil. Porque la conclusi¨®n de estos razonamientos ser¨ªa que la comunidad aut¨®noma puede establecer un recargo sobre la renta... generada en su territorio; y parece que ser¨ªan necesarios, o al menos convenientes, desarrollos ulteriores de la LOFCA de los que ya se habl¨® en su momento; los pactos auton¨®micos de 1981 previeron una ley de recargos que, hasta ahora, no se ha podido hacer. Desde luego, aun sin esa ley la posibilidad de los recargos existe, pero ajustada a la Constituci¨®n.

El problema todav¨ªa resulta m¨¢s dif¨ªcil si contemplamos los recargos municipales, que se basan en soportes legales menos firmes y donde las contradicciones entre ricos y pobres son mucho m¨¢s agudas por pr¨®ximas. Pi¨¦nsese, por ejemplo, en lo interesante que resulta el recargo para resolver los problemas financieros de las poblaciones residenciales, las ciudades dormitorio, y lo escasamente conveniente para esos otros n¨²cleos urbanos en que la gente trabaja, poluciona, estropea el ambiente... pero no reside; y en lo chocan , te que parece que los escasos (relativamente) residentes de n¨²cleos urbanos en que se produce tengan que pagar el recargo cuando as¨ª se establece, mientras sus compa?eros en el trabajo, en la utilizaci¨®n de los servicios p¨²blicos, en la coautor¨ªa de la poluci¨®n, no paguen nada por el simple hecho de irse a dormir unos kil¨®metros o unos metros m¨¢s all¨¢, en un paraje que, adem¨¢s, es quiz¨¢ mucho m¨¢s bello y sano pero que corresponde a un n¨²cleo urbano que no ha tenido a bien (o a mal) establecer el recargo, entre otras cosas, porque quiz¨¢ no lo necesita.

El impuesto sobre la renta es un hermoso impuesto, si es que la belleza puede predicarse de esos artilugios depredadores que son, al fin y al cabo, los tributos. Con todas sus deficiencias de aplicaci¨®n, es, seguramente, el impuesto que permite m¨¢s recaudaci¨®n con mayor justicia comparativa, o, si se quiere, menor injusticia; es el impuesto que, entre otros, se acomoda mejor al ideal de un impuesto justo, en los momentos actuales. Pero la agudizaci¨®n de los ideales puede llevar a la perversidad; porque los caminos de Ia justicia fiscal son, como se ve, tortuosos, y es f¨¢cil extraviarse. Apurando la idea, podr¨ªa darse el caso de que el m¨¢s justo de los impuestos diera lugar al m¨¢s injusto de los recargos. Sin llegar a tanto, s¨ª es cierto que el impuesto estatal sobre la renta, al transmutarse en recargo territorial, sin m¨¢s correcciones, crea situaciones de injusticia que, seg¨²n creo, la Constituci¨®n ha pretendido evitar.