Espa?a y la cooperacion pol¨ªtica europea / 1

La entrada de Espa?a en la Comunidad Econ¨®mica Europea va a constituir el fen¨®meno sociol¨®gico, pol¨ªtico y econ¨®mico m¨¢s importante de la historia moderna de Espa?a, en cuanto que modificar¨¢ actitudes y comportamientos, crear¨¢ nuevas pautas de conducta pol¨ªtica y nos sumergir¨¢ en h¨¢bitos econ¨®micos, financieros y comerciales de nuevo cu?o.Si bien es cierto que todo ello, y en gran parte debido a la habilidad y paciencia del equipo negociador espa?ol, no suceder¨¢ de forma repentina y traum¨¢tica, sino paulatinamente y en funci¨®n de nuestros intereses nacionales y sectoriales, no lo es menos que la inmersi¨®n comunitaria afectar¨¢ a nuestros modos de vida, locales y nacional, en mayor o menor medida, para bien o para mal. Desde luego, el Gobierno de la naci¨®n y la mayor¨ªa de la misma est¨¢n convencidos de que la novedad comunitaria ser¨¢ para bien, como as¨ª lo atestigua la m¨¢s reciente encuesta realizada, que atribuye una opini¨®n sustanciosamente mayoritaria favorable al ingreso en la CEE (60%), convencida de que nos beneficiar¨¢, frente a tan s¨®lo un 8% de espa?oles que estima que el ingreso nos perjudicar¨¢.

Crear opini¨®n

En cualquier caso, cuanta mayor discusi¨®n y exposici¨®n de pareceres diversos tenga lugar de aqu¨ª a la fecha de adhesi¨®n y despu¨¦s, respecto a lo que la Comunidad implica y en qu¨¦ consiste la misma y c¨®mo funciona, tanto m¨¢s formada se hallar¨¢ la opini¨®n p¨²blica espa?ola y mejor podr¨¢ evaluar las ventajas -las m¨¢s- y los inconvenientes -los menos- que nuestro ingreso va a acarrear.

El presente art¨ªculo pretende aportar alguna informaci¨®n al respecto. En concreto, acerca de algunos aspectos de la pol¨ªtica exterior de Espa?a, una vez formemos parte de la Comunidad. Se trata de saber si y c¨®mo nuestra pol¨ªtica exterior habr¨¢ de adecuarse a la de la Comunidad. Pero antes habr¨¢ que analizar si existe una pol¨ªtica exterior de la CEE, qu¨¦ se entiende por tal y qu¨¦ se persigue con ella. A eso dedicamos esta primera parte.

Existen en la vida y maneras, usos y costumbres, leyes y reglamentos de la Comunidad Econ¨®mica Europea dos conjuntos, dos modos de comportamiento, dos h¨¢bitos adquiridos principales, que afectan trascendentalmente el ser y el actuar de la misma. Uno se refiere sobre todo al ser interno, a la propia estructura y funciones de la Comunidad nacida del tratado de Roma. Est¨¢ integrado por dicho tratado, que equivale a la constituci¨®n del club supranacional y por todos los acuerdos, normas, principios y actos, pol¨ªticos y jur¨ªdicos, creados, practicados y desarrollados por las diversas instituciones de la CEE. Es conocido como acervo comunitario (acquis communautaire).

El otro, al que nos vamos a referir aqu¨ª, podr¨ªa denominarse acervo de la cooperaci¨®n pol¨ªtica europea y est¨¢ constituido por las pr¨¢cticas e iniciativas internacionales que los 10 Estados de la CEE desarrollan de manera m¨¢s o menos coordinada.

No se trata de hacer aqu¨ª un an¨¢lisis exhaustivo de la pol¨ªtica exterior de la CEE, entre otras razones, aparte de la del espacio, porque la misma no existe todav¨ªa tal y como se entiende la pol¨ªtica exterior de un Estado nacional y es dificil que se d¨¦ en cuanto conjunto integrado y sistem¨¢tico mientras no sea elaborada y practicada por las instituciones y ¨®rganos de una Europa unificada, lo que hoy en d¨ªa no es a¨²n el caso.

No obstante, s¨ª existe un conato, aunque por ahora s¨®lo eso, de pol¨ªtica exterior com¨²n, que los Estados miembros llevan a cabo a trav¨¦s de lo que ha venido en llamarse cooperaci¨®n pol¨ªtica europea (CPE).

Caracter¨ªsticas, logros y limitaciones de la CPE

?En qu¨¦ consiste la CPE? Muy acertadamente se ha dicho que la mera expresi¨®n cooperaci¨®n pol¨ªtica europea implica ya una limitaci¨®n. En verdad, la expresi¨®n se autodefine. No se habla de uni¨®n o de unificaci¨®n, sino de simple cooperaci¨®n. Da la impresi¨®n de que no se quiere llegar demasiado lejos. Y as¨ª es. Al menos no se quiere Regar muy deprisa. De alguna manera, la CPE es un compromiso -en el proyecto de unidad europea- entre integradores y simples cooperadores. Entre el idealismo y el funcionalismo realista, enfoques distintos de contemplar la Comunidad. Sabido es que la CEE, en lo que se refiere al proceso de adopci¨®n de decisiones pol¨ªticas, es todav¨ªa mucho m¨¢s realista que idealista, pragm¨¢tica y nacionalista que integracionista y supranacional.

Consecuentemente, el compromiso establecido sobre la CPE tiene m¨¢s de realismo que de idealismo. Es producto de un nacionalismo moderno, con buenas intenciones, atemperado por importantes correctores, consecuencia de la mala conciencia de estar retrasando la v¨ªa hacia la supranacionalidad so?ada por los padres fundadores del Tratado de Roma.

No se puede decir siquiera que la CPE sea un sistema; es un simple, aunque importante, mecanismo perfeccionado durante m¨¢s de una d¨¦cada, al servicio de las pol¨ªticas exteriores de los pa¨ªses de la CEE, que tienen, no obstante, voluntad pol¨ªtica (y lo han eficazmente conseguido) de concertar sus acciones internacionales en la idea de lograr alg¨²n d¨ªa -hoy distante, aunque menos que en 1970- una pol¨ªtica exterior com¨²n.

Tan no sistema es la CPE y tan menguada hasta ahora. la voluntad pol¨ªtica de integraci¨®n de los Estados de la CEE en el dominio de la pol¨ªtica exterior, que ni los instrumentos ni los ¨®rganos de acci¨®n y elaboraci¨®n de determinadas posiciones comunes han sido los propiamente comunitarios creados por el Tratado de Roma o de ¨¦l derivados. Hasta hoy, Comisi¨®n y Parlamento europeos est¨¢n al margen de la CPE en cuanto a la toma de decisi¨®n pol¨ªtica se refiere, si bien es cierto que aqu¨¦lla participa en numerosas reuniones CPE convocadas por la presidencia del Consejo de Ministros europeo en ejercicio, quien informa peri¨®dicamente al Parlamento de la marcha de la cooperaci¨®n pol¨ªtica.

As¨ª, pues, la ausencia de base institucional es una de las principales caracter¨ªsticas de la CPE, que funciona mediante contactos, consultas y reuniones regulares, frecuentes y muy bien organizadas entre las distintas instancias responsables de la elaboraci¨®n y formulaci¨®n de decisiones pol¨ªticas de los ministerios de Asuntos Exteriores de los 10 pa¨ªses de la CEE.

No existe secretar¨ªa u oficina de la CPE, institucionalizada como tal, y una especie de estructura flotante consistente en un comit¨¦ pol¨ªtico (los directores de asuntos pol¨ªticos de los 10 ministerios de exteriores) y un equipo integrado por un funcionario de cada uno de esos ministerios se encarga de allanar el camino a los ministros de Asuntos Exteriores que, a efectos CPE y desde lo aprobado por el informe Davignon en 1970, deben reunirse al menos cada seis meses. En este sentido, como afirma De Schoutheete, s¨ª puede decirse que la CPE constituye sin duda el esfuerzo m¨¢s sistem¨¢tico y completo que jam¨¢s haya sido emprendido por distintos Estados soberanos para coordinar su pol¨ªtica exterior.

Y es aqu¨ª donde est¨¢n por ahora depositadas las mayores esperanzas de los integracionistas, de quienes desean que la CPE avance decididamente hacia la consolidaci¨®n de una pol¨ªtica exterior com¨²n. Datos para la esperanza -por muy lento y gradual que sea el proceso- no faltan porque, efectivamente, "al multiplicar sistem¨¢ticamente los contactos directos entre los diferentes niveles, administrativos y pol¨ªticos, la cooperaci¨®n pol¨ªtica ha introducido una dimensi¨®n europea en un proceso que antes era puramente nacional". As¨ª, a fuerza de reunirse, de consultarse, de intercambiar informaciones, de buscar posiciones comunes, los responsables nacionales han adquirido un cierto reflejo europeo que, cuando surge un problema, les induce a tener en cuenta tambi¨¦n su dimensi¨®n colectiva, el inter¨¦s que presenta para los dem¨¢s comunitarios. As¨ª, el trabajo, estudios e informaciones intercambiados entre los diez, "facilita, llegado el momento, una toma de conciencia com¨²n o una gesti¨®n colectiva".

Por otro lado, la reacci¨®n, externa a la Comunidad, de pa¨ªses terceros, es sumamente importante para la creciente consolidaci¨®n de la CPE. El intento coordinado de hablar en el exterior con una sola voz y el ¨¦xito en alg¨²n caso concreto, como en la CSCE, no s¨®lo ha facilitado la adopci¨®n de una pol¨ªtica com¨²n, por ejemplo, para el problema palestino, el chipriota o la revoluci¨®n de los claveles portuguesa, sino el que la CPE haya adquirido carta de naturaleza ante terceros, pasando a formar parte del sistema internacional establecido.

Objetivo supranacional

A pesar de todo ello y dado que la CPE es un mecanismo organizado y practicado por 10 Estados que se suponen imbuidos de un objetivo supranacional -por muy gradualmente que ¨¦ste se desee alcanzar- cabe preguntarse hasta qu¨¦ punto la CPE es un buen m¨¦todo para promover, precisamente, la supranacionalidad.

En este sentido, hay quien teme que a causa de que la cooperaci¨®n pol¨ªtica se desenvuelve fuera de las propias instituciones comunitarias y el hecho de que las decisiones CPE no tengan car¨¢cter jur¨ªdico internacional vinculante (a diferencia de las decisiones propiamente comunitarias), se puede estar reforzando el nacionalismo o, cuando menos, estancando la v¨ªa supranacional.

Por eso, otros estiman que algunos Estados de la Comunidad Econ¨®mica Europea (Dinamarca, Reino Unido, Grecia) podr¨ªan estar favoreciendo la CPE justo por la misma raz¨®n de fondo por la que los pa¨ªses del Benelux inicialmente recelaron de ella porque fortalece a los distintos Gobiernos nacionales frente a la Comisi¨®n Europea. Argumento que va en consonancia con las actitudes m¨¢s integracionistas del Benelux y con las de simple cooperaci¨®n de daneses, brit¨¢nicos y reci¨¦n llegados helenos.

En cualquier caso, un cierto sentido colegiado y un reflejo de coordinaci¨®n o concertaci¨®n adquiridos (las consultas frecuentes, recientes e inevitables entre los ¨®rganos pol¨ªticos de las administraciones exteriores de los diez) constituyen, a pesar de los pesares, un haber irrevocable en el seno de la CEE. Ciertos aspectos consolidados de la CPE han sido asumidos por las respectivas administraciones nacionales de modo irreversible y se ha implantado "una suerte de din¨¢mica de cooperaci¨®n pol¨ªtica" que ha conducido a una cierta europeizaci¨®n de la pol¨ªtica exterior de cada uno de los miembros de la Comunidad.