Autonom¨ªa y financiaci¨®n: un reto decisivo / y 3

En este tercer art¨ªculo Armet y Castells se preguntan por qu¨¦ en Espa?a se ha ca¨ªdo en una reivindicaci¨®n tan equ¨ªvoca y demag¨®gica de la solidaridad. Los autores afirman que con un sistema progresivo las zonas con mayores ingresos fiscales corresponden a las de mayor rentaper c¨¢pita y que ning¨²n principio de solidaridad defender¨ªa que el gasto p¨²blico per c¨¢pita debe ser m¨¢s reducido en las zonas de mayor renta. La solidaridad se ejercita al obtener mayores ingresos en las zonas de renta alta que en las de renta baja.

No es, pues, de la combinaci¨®n fortuita de los elementos aislados que componen estas normas de donde surgir¨¢ la arquitectura resultante del sistema de financiaci¨®n auton¨®mico, ni de la servidumbre mal entendida respecto a disposiciones adoptadas para hacer frente a urgencias circunstanciales perfectamente explicables (como el desarrollo concreto del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, la forma de articulaci¨®n de los tributos cedidos con el porcentaje de participaci¨®n, la eliminaci¨®n del automatismo de este porcentaje o la propia concreci¨®n del art¨ªculo 11 de la LOFCA), sino del correcto desarrollo de los instrumentos financieros que en ellas se contienen en sinton¨ªa con los principios que las inspiran, y del desarrollo de los instrumentos complementarios precisos para dar cumplimiento a los principios b¨¢sicos que tienen que alcanzarse y- que Constituci¨®n, estatutos y LOFCA consagran.Las piezas que tienen que edificar el nuevo modelo de financiaci¨®n admiten, pues, ciertamente, configurar modelos radicalmente distintos. Es decir, los instrumentos financieros que se relacionan en los estatutos y en la LOFCA pueden dar lugar a modelos de financiaci¨®n distintos. Pero ello no significa que todos sean igualmente admisibles. No es suficiente con combinar elementos aislados de estas leyes.

Es necesario, adem¨¢s,,que el dise?o resultante sea respetuoso con los principios que inspiran la Constituci¨®n, los estatutos y la LOFCA. Es m¨¢s, tal vez alguno de estos elementos tendr¨ªa que ser modificado si fuera preciso para garantizar el logro de los principios consagrados en la normativa b¨¢sica.

12. Es necesario volver, por tanto, a los principios que la Constituci¨®n, los estatutos y la LOFCA consagraron. Y. hay que partir de aquellos principios para dise?ar en concreto los instrumentos financieros que tienen que articular el modelo de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas. Las propias normas b¨¢sicas (sobre todo, los estatutos y la LOFCA) proporcionan los elementos fundamentales.

Es necesario, pues, apoyarse en ellos y desarrollarlos. Pero la articulaci¨®n y la concreci¨®n de estos elementos es fundamental y esta es una tarea a realizar. Debe llevarse a cabo teniendo presentes claramente los objetivos que deben perseguirse (los principios consagrados en aquella normativa) y el ejemplo que pueden constituir los pa¨ªses donde esta experiencia se desarrolla satisfactoriamente. Y no s¨®lo por un cierto gusto por la imitaci¨®n, sino porque se trata de modelos contrastados, que tienen detr¨¢s suyo el peso del an¨¢lisis econ¨®mico y,de la experiencia hist¨®rica acumulada. Y puede resultar conveniente, en nuestro caso, aprovechar esta experiencia.

Es preciso, tambi¨¦n, no ser esclavos de determinadas medidas o soluciones adoptadas en el curso del proceso en Espa?a, que muchas veces han sido aplicadas para dar al proceso auton¨®mico la generalidad y rapidez requeridas, pero que se han tomado abandonando transitoriamente principios b¨¢sicos.

La valoraci¨®n futura que podr¨¢ hacerse del sistema de financiaci¨®n auton¨®mico en Espa?a no ser¨¢ en funci¨®n de la pervivencia de estas medidas, sino de los principios que han inspirado las normas b¨¢sicas y de su correcto desarrollo.

13. Reiteradamente hemos se?alado cu¨¢les son, a nuestro entender, los principios, que consagran las normas b¨¢sicas. Es decir, cu¨¢les son los objetivos que tienen que tratar de garantizar el modelo de financiaci¨®n auton¨®mico que se adopte. Se trata, muy sint¨¦ticamente, de los objetivos de suficiencia, autonom¨ªa y solidaridad.

El desarrollo sistem¨¢tico de cada uno de estos objetivos podr¨ªa dar lugar a un tratamiento doctrinal que sobrepasar¨ªa el prop¨®sito de estas hojas. Deben hacerse, sin embargo, algunas precisiones.

En primer lugar, el objetivo de suficiencia debe entenderse haciendo referencia al conjunto de las administraciones p¨²blicas. Teniendo en cuenta el origen indivisible de los recursos p¨²blicos, ser¨ªa necesario ir tendiendo a adoptar el criterio de garantizar a todas las administraciones p¨²blicas unos recursos suficientes para proveer un igual grado de cobertura de las necesidades que tienen que atender aplicando una presi¨®n fiscal est¨¢ndar a las bases imponibles que tienen atribuidas.

Autonom¨ªa de los ingresos

En segundo lugar, el objetivo de autonom¨ªa engloba, en realidad, un triple condicionamiento. Por un lado, la autonom¨ªa de ingresos. Es decir, la posibilidad de influir significativarnente en la determinaci¨®n del volumen de ingresos. Por otro lado, la autonom¨ªa de gasto, que comporta la libre distribuci¨®n de los ingresos entre las distintas utilizaciones. Por ¨²ltimo, el automatismo. Automatismo no implica falta de incertidumbre, pero s¨ª la percepci¨®n autom¨¢tica -y no discrecional o negociada anualmente- de los ingresos por parte del Gobierno subcentral. Sin que ello signifique que los factores de automatismo no puedan ser revisados peri¨®dicamente.

En tercer lugar, el objetivo de solidaridad deviene especialmente importante. Un complejo mecanismo de financiaci¨®n ha conducido a la ocultaci¨®n sistem¨¢tica de las relaciones fiscales reales que tienen lugar en Espa?a. De la correcta imputaci¨®n de la relaci¨®n coste/beneficio entre las distintas administraciones p¨²blicas, ciertamente. Pero tambi¨¦n de las relaciones fiscales de solidaridad entre los ciudadanos espa?oles. Estas relaciones se expresan a trav¨¦s del sistema impositivo, que es progresivo, y que, por tanto, obtiene un volumen de ingresos per c¨¢pita m¨¢s elevado en las zonas con mayor renta per c¨¢pita. Pero ning¨²n principio de so lidaridad defender¨ªa que el gasto p¨²blico per c¨¢pita tiene que ser m¨¢s reducido en las zonas de mayor renta. Obtener mayores ingresos que gastos en las zonas de renta alta responde a un principio de solidaridad. Obtener mayores in gresos en las zonas de renta alta que en las de renta baja responde a un principio de solidaridad. Pedir que se destine menos gasto per c¨¢pita a lai zonas de renta alta que a las de renta baja es insolidario y discriminatorio y es un tipo de rei vindicaci¨®n que no resiste un an¨¢lisis m¨ªnimamente riguroso.

Solidaridad o demagogia ?Por qu¨¦ en Espa?a se ha ca¨ªdo en esta reivindicaci¨®n equ¨ªvoca y demag¨®gica? Porque un perverso sistema de ocultaci¨®n de los mecanismos de solidaridad del sistema se ha puesto en funcionamiento. Un mecanismo que ha seccionado por la mitad el circuito fiscal escondiendo las relaciones tributarias y exponiendo a la luz solamente las relaciones de gasto. Los beneficios y costes de las comunidades aut¨®nomas son s¨®lo medidos en funci¨®n de los ingresos que reciben, que son en realidad gasto del Estado. Pero nunca de los ingresos que recibe el Estado y que es a trav¨¦s de donde se produce el mecanismo de redistribuci¨®n. El sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas es, en realidad, un inmenso mecanismo de gasto p¨²blico que esconde la contribuci¨®n solidaria de los ciudadanos de las regiones m¨¢s pr¨®speras de Espa?a a la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas m¨¢s retrasadas.

El debate pol¨ªtico sobre la cuesti¨®n de la solidaridad es hoy prioritario. Es necesario propiciarlo y estar presentes en ¨¦l. Sin una clarificaci¨®n a fondo de este tema, las visiones m¨¢s viscerales y demag¨®gicas se imponen sistem¨¢ticamente a los planteamientos m¨¢s fr¨ªos y razonados. Debe volverse a planteamientos elementales, pero que por lo que parece han quedado ignorados, para extraer de ellos todas las consecuencias y recordar la vieja aspiraci¨®n socialista al definir el objetivo de solidaridad como aquel que permite obtener de cada uno seg¨²n su capacidad y darle seg¨²n sus necesidades.

En cuarto lugar, y finalmente, cabe decir que todos los objetivos que antes se han mencionado pierden su virtualidad sin un ¨²ltimo requisito, como es el de la transparencia. Todos los objetivos -tanto el de suficiencia, como el de autonom¨ªa, como el de solidaridad- tienen que se transparentemente alcanzados. Si no es as¨ª, los costes pol¨ªticos del proceso acaban convirti¨¦ndose, tarde o temprano, en intolerables.

14.Garantizar que se logren estos objetivos tiene que ser el prop¨®sito del modelo de financiaci¨®n auton¨®mico. Definidos, y bien definidos, los objetivos, hay que precisar los instrumentos financieros que deben integrarlo. Los estatutos y la LOFCA proporcionan, en este punto, un amplio inventario de instrumentos. Pero su articulaci¨®n no puede ser casu¨ªstica, ni fruto de la espontaneidad o la fuerza de las urgencias que hay que resolver. Su articulaci¨®n debe hacerse coherentemente con los principios que inspiran la Constituci¨®n, los estatutos y la LOFCA en matena de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, y a los que se ha hecho referencia.

Es preciso reencontrar este aut¨¦ntico esp¨ªritu fundacional y articular intencionadamente (es decir, buscando unos prop¨®sitos determinados) el modelo de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas. Desde esta perspectiva, la elaboraci¨®n del modelo tiene que entenderse m¨¢s como un desarrollo completo de las disposiciones contenidas en los estatutos y en la LOFCA, que no como su revisi¨®n. Tiene que entenderse m¨¢s como la culminaci¨®n de una determinada lectura del model¨® de financiaci¨®n auton¨®mico que no como el reconocimiento de un fracaso. Despu¨¦s de un per¨ªodo inevitablemente confuso, en el cual ha sido necesario renunciar a objetivos b¨¢sicos para generalizar y completar el proceso auton¨®mico, es preciso ahora completar el desarrollo de los estatutos y la LOFCA, y debe hacerse en sinton¨ªa con los principios en los que se inspiran.

15. El modelo de financiaci¨®n resultante tiene que ser, pues, el fruto de todos estos requisitos. Puede apoyarse, en nuestra opini¨®n, en tres grandes instrumentos financieros: la participaci¨®n en el rendimiento territorial de alguna figura de fuerte poder recaudatono; un fondo de nivelaci¨®n de los ingresos corrientes; y un fondo de inversiones de desarrollo regional.

En otros lugares nos hemos referido a ello ampliamente. Esta no es, sin embargo, la cuesti¨®n que debe ser tratada en este punto.

Hay que precisar, en cambio, que una vez definido el modelo, resulta de vital importancia precisar tambi¨¦n los ritmos de aplicaci¨®n. Pero el orden de los acontecimientos tiene que ser inevitablemente este: primero, el modelo que se. desea alcanzar; despu¨¦s, los ritmos de adaptaci¨®n (tanto legales como temporales). Pretender que los hechos se produzcan en el orden invertido dif¨ªcilmente ser¨ªa razonable. No pueden aceptarse gradualismos, o aplicaciones parciales de algunas normas, si no se ha Regado previarnente a un compromiso firme sobre los objetivos a lograr y los instrumentos financieros b¨¢sicos que tienen que estructurar el modelo.

Modelo de Estado

16. Los socialistas de Catalu?a se encuentran en una situaci¨®n privilegiada para desarrollar un papel clave en todo el proceso de reflexi¨®n y formulaci¨®n de propuestas que debe tener lugar. Por la posibilidad de desprender el modelo de financiaci¨®n de un cierto modelo de Estado, sin el cual el primero deviene un puro ejercicio casu¨ªstico, en muchos casos fruto del oportunismo. Y por su compromiso, tantas veces contrastado, en la lucha por el autogobierno pol¨ªtico de Catalu?a, compromiso que en el terreno de la financiaci¨®n auton¨®mica adquiere un contenido especialmente importante. Tambi¨¦n es cierto, sin embargo, que siendo una situaci¨®n privilegiada es una posici¨®n de especial complejidad. Lo que est¨¢ en juego es muy importante y son muy grandes las limitaciones que se derivan de estar en medio de la negociaci¨®n entre dos administraciones p¨²blicas que disponen de infraestructura de medios y que est¨¢n condicionadas, muchas veces, a lograr resultados inmediatos, al margen de otras consideraciones. En estas condiciones, algunas de nuestras posiciones pueden quedar aparentemente desbordadas por intereses pol¨ªticos circunstanciales. Pero tambi¨¦n es cierto que la fuerza de las posiciones socialistas puede ser muy grande si sus planteamientos saben huir de este terreno y situarse en el de la honestidad y autenticidad de los objetivos pol¨ªticos, y el de la correcci¨®n y rigor de los planteamientos t¨¦cnicos.

es portavoz del Grupo Socialista en el Parlamento de Catalu?a, y es profesor de Hacienda P¨²blica en la universidad de Barcelona.