El refer¨¦ndumm sobre la Alianza Atl¨¢ntica/ 1

He sido y contin¨²o siendo independiente de toda disciplina de partido. Independencia que nunca fue ni es ahora agnosticismo. No renuncio al derecho de tener preferencias pol¨ªticas personales, pero me impongo el deber, pienso que por tradici¨®n profesional, de intentar la objetividad posible matizando mis preferencias con la comprensi¨®n y el respeto a las ajenas.1. Refer¨¦ndum y plebiscito.- Lo que en principio, y seg¨²n la doctrina constitucional cl¨¢sica, distingue el refer¨¦ndum del plebiscito es que en aqu¨¦l la consulta popular versa sobre un texto normativo articula do en forma de ley, mientras que el plebiscito supone el pronuncia miento popular sobre una propuesta pol¨ªtica no formulada normativamente. En el primer caso se apela al pueblo como legislador extra ordinario en tanto titular supremo de todos los poderes; en el segundo se le convoca como sujeto del poder constituyente. Esta diferencia doctrinal no es f¨¢cil de verificar en la pr¨¢ctica, porque una ley puede contener decisiones pol¨ªticas de mucha importancia y, a su vez, el plebiscito puede no contenerlas de la misma entidad.

Semejante imprecisi¨®n ha influido en que la vigencia, incluso doctrinal, de la distinci¨®n se encuentre hoy relativizada y en que los textos constitucionales contempor¨¢neos hayan renunciado a dogmatizar la distinci¨®n. Hay adem¨¢s otro motivo: la explicable resistencia a utilizar el t¨¦mino de plebiscito por la reiteraci¨®n con que -tergiversando su verdadera naturaleza- se ha utilizado como instrumento de dictaduras y totalitarismos. No tiene sentido apelar a un pueblo privado de libertades, incluida la de discutir sobre lo que se le consulta, y al que no se considera titular del poder constituyente. El simple t¨ªtulo de s¨²bdito no justifica la consulta.

2. Parlamento y refer¨¦ndum.- Se ha dicho y repetido. que cuando existe acuerdo parlamentario en una cuesti¨®n constituye un menosprecio innecesario a la representaci¨®n popular convocar consulta directa sobre el mismo tema. Entiendo que tal postura no tiene justificaci¨®n doctrinal ni constitucional. No tiene justificaci¨®n doctrinal: por razones hist¨®ricas muy espec¨ªficas, desde la posguerra de 1918 se generaliz¨® en Europa el uso de este tipo de consultas, bas¨¢ndose en la idea de que el pueblo, como legislador extraordinario y sujeto del poder constituyente, pod¨ªa o ten¨ªa -seg¨²n el car¨¢cter precieptivo o discrecional de la consulta- que pronunciarse sobre acuerdos o decisiones del Parlamento.

En el origen y desarrollo del refer¨¦ndum jug¨® de manera importante la posibilidad de utilizarlo para resolver conflictos entre el legislativo y el Ejecutivo que a veces acarreaban la disoluci¨®n del Parlamento. La instituci¨®n del refer¨¦ndum era pieza clave del llamado parlamentarismo racionalizado, a¨²n vigente, como superador del parlamentarismo cl¨¢sico, inspirado enel dogma m¨¢s que discutible de la llamada soberan¨ªa del Parlamento. Impugnar en general y por principio el refer¨¦ndum bas¨¢ndose en la soberan¨ªa parlamentaria responde a concepciones anacr¨®nicas y superadas desde hace m¨¢s de 70 a?os. Es curioso que Margaret Thatcher, con ocasi¨®n del refer¨¦ndum ingl¨¦s convocado por Wilson, se declar¨® en principio contraria con argumentos que ahora vemos repetidos aqu¨ª, pero no lleg¨® a r¨¦comendar la abstenci¨®n de los conservadores.

La postura aludida no tiene tampoco justificaci¨®n constitucio nal espa?ola, porque nuestra ley fundamental admite diversas clases de referendos, y en algunos de ellos -el que se utiliza en el proce dimiento de reforma constitucional- el pueblo puede ser llamado a decidir una vez aprobada la reforma por las Cortes en la hip¨®tesis del art¨ªculo 167 y ha de pronunciarse necesariamente en la que contempla el 168. En el refer¨¦ndum consultivo no est¨¢ prevista una decisi¨®n anterior a las Cortes; pero tampoco se imposibilita, la consulta por el hecho de que se haya producido.

Tampoco hay que olvidar que en el acuerdo del Congreso en el a?o 1981, tomado por mayor¨ªa simple, no se explicitaba la incorporaci¨®n de Espa?a al dispositivo militar de la Alianza; no se preconizaba la nuclearizaci¨®n de Espa?a ni se asent¨ªa formalmente al mantenimiento de los actuales efectivos norteamericanos en nuestro suelo. Y en el que por casi unanirr¨¢dad adopt¨® el Congreso el 27 de diciembre del pasado a?o -hace poco m¨¢s de un mes- s¨ª se inclu¨ªa la no nuclearizaci¨®n y las negociaciones para conseguir una menor presencia de fuerzas de EE UU. Respecto a la no inclusi¨®n de Espa?a en el dispositivo militar de la Alianza, parec¨ªa impl¨ªcito en el contexto del debate, al ser derrotadas previamente dos mociones: una de los reformistas, que la mencionaba, pero la pospon¨ªa, y otra de los populares, que parec¨ªa propiciarla s¨®lo perifr¨¢sticamente, al manifestar el deseo de mantenemos en la Alianza e "impulsar su participaci¨®n en ella", pero sin mencionarla.

Las modificaciones temerosas

3. El articulo 92 y la vinculaci¨®n de la consulta.- No es el art¨ªculo 92 de la Constituci¨®n, que establece el refer¨¦ndum consultivo, uno de los mejor redactados de nuestro texto'pol¨ªtico fundamental. Y probablemente a causa de las modificaciones temerosas y un tanto apresuradas que sufri¨® la redacci¨®n inicial. No obstante la imprecisi¨®n y ambig¨¹edad del art¨ªculo vigente en determinados matices, quedan claras sus l¨ªneas generales. Y no deja de ser interesante recordar que en el Congreso las mayor cr¨ªtica a los referendos previstos en la redacci¨®n primitiva provinieron del sector m¨¢s izquierdista de la C¨¢mara, y la m¨¢s firme defensa de los mismos y de las iniciativas y consultas populares fue esgrimida por la derecha.

El refer¨¦ndum consultivo no tiene demasiados antecedentes en derecho comparado, pero s¨ª los suficientes para no considerar su existencia espa?ola como excepcional en Europa. En bastantes ocasiones, sobre todo en Escandinavia, se usa el refer¨¦ndum con car¨¢cter consultivo, sin que est¨¦ precrito en el texto de la Constituci¨®n (salvo en Suecia, que est¨¢ previsto en el art¨ªculo 4 del, cap¨ªtulo 8). As¨ª ocurri¨® en Gran Breta?a con el refer¨¦ndum de 1975, tras el que Margaret Thatcher form¨® un comit¨¦ de su partido para que se pionunciara sobre si el refer¨¦ndum como instituci¨®n era rechazable o no; el dictamen admit¨ªa la instituci¨®n, realizada a propuesta del jefe de Gobierno con el consentimiento de ambas c¨¢maras; m¨¢s o menos como prev¨¦ nuestro art¨ªculo 92.

Parece claro tradicionalmente que la pr¨¢ctic¨¢ usual de los e erendos no exige en principio, para su validez, ning¨²n porcentaje determinado de participaci¨®n, lo que se comprueba en la mayor¨ªa de los datos extranjeros. Por lo que respecta al n¨²mero de votos afirmativos exigibles para que el refer¨¦ndum produzca un resultado positivo, se suele considerar suficiente la mayor¨ªa relativa, o sea, el mayor n¨²mero de votos, entendiendo como tales la suma de los s¨ªes y de los noes. Los que se abstengan han manifestado, al no oponerse, una indiferencia afirmativa que potencia el n¨²mero de s¨ªes, aunque no cuantifique esta respuesta. Salvo en el caso del art¨ªculo 151 -1 de la Constituci¨®n, que se r¨¦fiere a un refer¨¦ndum regional, nuestra Constituci¨®n y nuestra doctrina parecen acoger esta interpretaci¨®n, avalada por destacados especialistas espa?oles y de otros pa¨ªses (Butler y Ranney: Referendums: a comparative study).

Desde el punto de vista formal, el refer¨¦ndum consultivo no es directa y necesariamente vinculante. Esa conclusi¨®n inicial y formal no se desprende del hecho de que sea o no sea potestativo el convocarlo, puesto que hay referendos no obligatorios que vinculan, sino de su cualificaci¨®n de consultivo. Pero si en el plano jur¨ªdico formal no vincula de manera autom¨¢tica, desde una perspectiva pol¨ªtica y real es inevitable que en un sistema democr¨¢tico el resultado de la consulta popular determine la posterior decisi¨®n concorde con el misino. Wilson declar¨® antes de celebrarse el refer¨¦ndum ingl¨¦s, de 1975 que, no obstante su naturaleza consultiva, considerar¨ªa su resultado como un mandato. Esto es lo usual, aunque hay excepciones, como Dinamarca en 1953 y Suecia en 1955.

?Cu¨¢l es el alcance de la vinculaci¨®n? ?A qu¨¦ es a lo que moral y pol¨ªticamente obliga la convocatoria? Pienso que la contestaci¨®n es clara: a ratificar o rectificar la decisi¨®n consultada. Nada menos que a eso, pero a eso nada m¨¢s. Ello no obstante -podr¨ªa ocurrir que el ¨®rgano proponente considerara conveniente dar a la consulta efectos que trasciendan del cumplimiento concreto de lo que. la consulta formula-, es cosa que bajo su responsabilidad pol¨ªtica corresponde al Gobierno. Impugnar el refer¨¦ndum aduciendo que un Gobierno lo plantea como plebiscito y propugnar que sus efectos tengan el mismo alcance que si lo fuera no me parece un buen ejemplo de congruencia.

4. La capacidad decisoria del pueblo.- Puede haber razones respetables para considerar im procedente un refer¨¦ndum, pero pienso que entre ellas es dif¨ªcil admitir la basada en que por la trascendencia y complejidad del asunto que se consulta es inapropiado que el pueblo se pronuncie, por carecer del nivel suficiente de conocimiento para ello. Es un argumento m¨¢s que dudoso desde la ¨®ptica aut¨¦nticamente democr¨¢tica y muy pr¨®ximo a la del despotismo ilustrado. Pensando as¨ª, ni siquiera ser¨ªa admisible el ejercicio del sufragio universal para unas elecciones generales, pues tampoco es de masiado simple decidir sobre las opciones electorales que se ofrecen en los programas y proyectos de los partidos pol¨ªticos, que hoy, l¨®gicamente, incluyen temas y cuestiones de indudable trascen dencia y complejidad.

Razonamiento y pasi¨®n

La aprobaci¨®n de una Constituci¨®n y la intervenci¨®n directa del pueblo en algunos supuestos del procedimiento de forma no parece asunto balad¨ª ni demasiado elemental para la totalidad del cuerpo electoral. Es misi¨®n de los partidos y otras instancias sociales aleccionar lo m¨¢s adecuadamente posible al pueblo antes de que ¨¦ste tome sus decisiones. Las normas vigentes sobre el refer¨¦n¨¢um conceden plazos, m¨¢rgenes y garant¨ªas para que se cumpla esa misi¨®n; es de esperar y de desear que se asuma con rigor y suficientemente, primando el razonamiento sobre la pasi¨®n deformadora.

El pueblo, y a¨²n m¨¢s cuando tiene cierto grado de madurez -no ciertamente peque?a ya en el espa?ol-, posee capacidad bastante para captar con plena consciencia el significado esencial de sus respuestas. Lo que se le pide, sea cual fuere la naturaleza de la consulta o del requerimiento, es un juicio global sobre las opciones ofrecidas, y no un conocimiento t¨¦cnico pormenorizado y preciso de los entresijos de la cuesti¨®n. Sin admitirlo as¨ª, no hay posibilidad de democracia.