El reto del Servicio Exterior, hacia la unidad de acci¨®n

La etapa 1985-1986 ha sido refrescante para la pol¨ªtica exterior espa?ola, pero tambi¨¦n una ¨¦poca de actividad fren¨¦tica y de sobresaltos de todo g¨¦nero. Al tiempo que quedaba cerrada la negociaci¨®n con la Comunidad Europea, resuelta nuestra permanencia en la OTAN, superada la crisis mediterr¨¢nea y establecidas las relaciones diplom¨¢ticas con Israel, se multiplicaban tambi¨¦n los compromisos y los retos de una diplomacia que hasta ese momento hab¨ªa jugado a la defensiva. A partir de entonces la pol¨ªtica exterior espa?ola se gestar¨¢ en gran parte en marcos regionales en los que ya no resulta tan decisivo saber lo que piensa cada uno, como articular consensos y estrategias no incompatibles en los grandes temas.Los funcionarios y profesionales del Servicio Exterior se encontraron ante s¨ª una tarea ingente. El puente a¨¦reo entre Madrid y Bruselas, la avalancha de documentaci¨®n y la aparici¨®n de estrategias negociadoras de nuevo cuyo (la mitificaci¨®n del consenso), cayeron del cielo sobre un Servicio Exterior y unos ministerios (resulta que todos tienen algo que ver con Bruselas) en los que no abundaban ni el personal debidamente formado ni los equipamientos t¨¦cnicos necesarios, ni los sistemas de coordinaci¨®n interministerial que hicieran frente de forma ordenada y priorizada a los compromisos contra¨ªdos. La sociedad espa?ola democr¨¢tica ha tenido que abrir los o os a la realidad exterior cuando la negociaci¨®n sobre los agrios y legumbres, el volumen de capturas pesqueras o el tema de la no integraci¨®n en la estructura militar casi han conseguido saturar sus o¨ªdos.

Nueva coyuntura

Esta nueva situaci¨®n ha llevado a muchos funcionarios y profesionales dedicados a la acci¨®n exterior, desde dentro y fuera de Espa?a, a reflexionar en tomo a los siguientes temas:

1. La necesidad de dotar al Servicio Exterior y a la variada estructura interministerial que lo sustenta desde Espa?a, de los medios materiales y humanos necesarios para colaborar y competir dignamente con nuestros socios comunitarios y nuestros aliados de la OTAN. La homologaci¨®n -palabra m¨¢gica- pasa por un mayor presupuesto y, en cualquier caso, por una gesti¨®n mejor orientada del disponible.

2. La nueva coyuntura, unida a la democratizaci¨®n de la Administraci¨®n y a la apertura horizontal del sistema producido por la ley de Medidas para la Reforma de la Funci¨®n P¨²blica del per¨ªodo 1985-1986, ha ampliado el concepto de Servicio Exterior. Junto a los diplom¨¢ticos y t¨¦cnicos comerciales del Estado se cuenta con un notable equipo de agregados, t¨¦cnicos, expertos y profesionales que representan y defienden nuestros intereses, dentro o fuera de nuestras embajadas, en Bruselas, en proyectos de cooperaci¨®n al desarrollo (Iberoam¨¦rica, Guinea), en foros militares y estrat¨¦gicos, etc¨¦tera. Servicio Exterior son hoy, por tanto, todos aquellos -varios miles- que trabajan para Espa?a en distintas latitudes e instituciones, procedentes de un cuerpo funcional o de una especializaci¨®n laboral.

3. Coordinar y planificar las acciones -hasta entonces excesivamente individuales- de ministerios e instituciones ha sido, es y ser¨¢ tarea de titanes, ya que no s¨®lo el Estado central, sino tambi¨¦n las comunidades aut¨®nomas y los grandes ayuntamientos han intentado e intentan a¨²n ensayar sus iniciativas en pol¨ªtica exterior.

4. El perfil de dichos profesionales, su comportamiento y talante debe responder a los de una sociedad pluralista y democr¨¢tica. Nada justifica que la Administraci¨®n Exterior -dejando aparte sus esquemas funcionales propios- muestre atavismos u ostentaciones, acapare sentimientos privilegiados o reaccione de forma diferente a la Administraci¨®n Interior. Adem¨¢s, la acci¨®n exterior requiere la sensibilizaci¨®n de todos, si consideramos que aquello que le ocurre a Espa?a fuera -sea prestigioso o gravoso- es al menos tan importante como lo que acontece de puertas adentro. Tampoco hay que olvidar que lo que suceda a los dem¨¢s pa¨ªses nos afectar¨¢, aunque sea indirectamente.

5. Un Servicio Exterior no debe desvincularse de la sociedad de la que recoge iniciativas y de la que se nutre extrayendo de ella sus cuadros. A veces, cuando se trabaja en el exterior, hay una tendencia a identificarse con la problem¨¢tica del pa¨ªs receptor. El Servicio Exterior no puede ser un gueto, sino que debe ser -a pesar de su funcionamiento clave- un terreno de transparencia y vinculaci¨®n con las preocupaciones de nuestros ciudadanos.

De muchas de estas preocupaciones se hac¨ªan ya cargo unas jornadas de estudio sobre el Servicio Exterior del Estado, organizadas en 1985 en la Escuela Diplom¨¢tica y que se recog¨ªan como conclusiones en el Libro Blanco de la Administraci¨®n Exterior del Estado, aprobado en Consejo de Ministros del 24 de abril pasado.

De ellas tambi¨¦n se hizo eco un grupo de diplom¨¢ticos y de profesionales de la acci¨®n exterior que desde finales de 1985 decidieron agruparse en torno a Foro Exterior. Esta asociaci¨®n, constituida legalmente desde comienzos de 1987, re¨²ne a un grupo de personas de diversos ministerios, cuerpos de la Administraci¨®n y la Universidad. Tiene como objetivos sensibilizar, provocar un amplio debate, sugerir soluciones y, en definitiva, ampliar la reflexi¨®n sobre el Servicio Exterior que Espa?a desea y merece, desde una filosof¨ªa no corporativista y de progreso.

Coordinaci¨®n

Bajo esta ¨®ptica, Foro Exterior ha propiciado un amplio debate inicial, al que deber¨¢n sumarse nuevas opiniones y cuyas orientaciones generales son las siguientes:

1. Debe articularse una m¨¢s eficaz coordinaci¨®n de los distintos ministerios e instituciones de la Administraci¨®n con competencias en la acci¨®n exterior.

Para que esto sea posible, parece coherente proceder paulatinamente a la creaci¨®n de un Servicio Exterior integrado, cuyas reglas de funcionamiento b¨¢sico no partir¨ªan de la fusi¨®n autom¨¢tica de cuerpos, sino m¨¢s bien de la creaci¨®n de un sistema general de provisi¨®n de puestos en el exterior abierto a todos los niveles, escalas y profesionales, y en donde la reserva de los cuerpos o ministerios espec¨ªficos fuera la realmente necesaria. El primer ensayo podr¨ªa hacerse con la representaci¨®n de Espa?a ante la Comunidad Europea en Bruselas.

2. Para el correcto funcionamiento de este sistema deber¨¢ crearse un mecanismo interministerial que gestione la provisi¨®n de todos los puestos en el exterior, seg¨²n unas reglas que pueden adaptarse de las actualmente en vigor, en lo que respecta a tiempos m¨¢ximos y m¨ªnimos de estancia en el exterior, definici¨®n de perfiles, etc¨¦tera. En este proceso debieran primar los criterios del concurso de m¨¦ritos y la especializaci¨®n previamente adquirida.

3. Como complemento de este esquema ser¨ªa necesario definir un perfil b¨¢sico de lo que se espera del profesional espa?ol del Servicio Exterior en el horizonte del a?o 2000, y que no tiene que coincidir necesariamente con los rasgos tradicionales del diplom¨¢tico. En este sentido habr¨ªa que proceder a modificar los criterios de acceso a los cuerpos y ministerios que tengan una relaci¨®n directa con la acci¨®n exterior, disminuyendo los elementos memor¨ªsticos y primando la experiencia profesional previa y la capacidad pr¨¢ctica y anal¨ªtica.

Por fin, para hacer m¨¢s viable esta modificaci¨®n, convendr¨ªa convertir definitivamente la Escuela Diplom¨¢tica en una aut¨¦ntica escuela de formaci¨®n del Servic¨ªo Exterior, en la l¨ªnea de la normativa recientemente adoptada, de tal manera que por ella pudieran pasar, para recibir la oportuna formaci¨®n o reciclaje, todos los que van a emprender tareas relacionadas con la Administraci¨®n Exterior del Estado.

4. Otros elementos que debieran ser tenidos en cuenta son: un sistema justo de promoci¨®n profesional que permita planificar una carrera administrativa l¨®gica y escalonada y tambi¨¦n un sistema de relaciones de m¨¦ritos que permitan valorar las capacidades de las personas que posteriormente deber¨¢n cubrir de forma adecuada los puestos vacantes que vayan surgiendo. Todo el sistema deber¨¢ ser perfeccionado con un mecanismo m¨¢s sofisticado de inspecci¨®n exterior, cuya funci¨®n no sea ¨²nicamente de car¨¢cter coercitivo, sino que tambi¨¦n sea capaz de orientar y apoyar el funcionamiento administrativo de nuestras embajadas e instituciones en el exterior.

5. Puesto que tambi¨¦n deben ser considerados parte del Servicio Exterior aquellos profesionales que desde Espa?a se ocupan de tareas relacionadas con la acci¨®n exterior, ser¨ªa muy oportuno dotar a las relaciones de puestos de los ministerios principalmente afectados de una cierta flexibilidad que les permita adaptarse a las circunstancias del servicio. Asimismo, ser¨ªa deseable que las subdirecciones o servicios relacionados en cada ministerio con la acci¨®n exterior sean dirigidos por especialistas. Esto es aplicable no solamente a los ministerios, sino tambi¨¦n es una necesidad perentoria para las comunidades aut¨®nomas, empresas p¨²blicas e incluso algunos grandes Ayuntamientos.

Para terminar, cualquier reforma amplia del Servicio Exterior deber¨¢ verse acompa?ada de los medios materiales y humanos precisos para hacer frente a unas necesidades y compromisos cada vez, m¨¢s importantes. Ese reforzamiento deber¨¢ completarse con una importante renovaci¨®n de los m¨¦todos de trabajo y gesti¨®n que nos permitan hacer m¨¢s viables las relaciones con los hom¨®logos europeos que ya han introducido mecanismos ¨¢giles y competitivos.

La opini¨®n p¨²blica debiera percibir y comprender el papel de Espa?a en el mundo y el trabajo de los que la representan, a trav¨¦s de un sistema de informaci¨®n amplio y permanente. Aunque generalmente la pol¨ªtica exterior es atendida como un terreno vedado a la participaci¨®n ciudadana, existen mecanismos de participaci¨®n no s¨®lo a trav¨¦s de los programas electorales y los debates parlamentarios, sino tambi¨¦n por la colaboraci¨®n de los ciudadanos, de las empresas, de la Universidad u otros colectivos en el esfuerzo de reflexi¨®n y acci¨®n internacional, a trav¨¦s del comercio, la cooperaci¨®n, la difusi¨®n del idioma y los intercambios acad¨¦micos.

Aunque la problem¨¢tica de la Administraci¨®n del Estado en el exterior no debe desvincularse de la discusi¨®n actual en tomo a la validez del esquema sobre el que se quiere construir una Administraci¨®n interna eficaz, moderna y racionalizada, el reto internacional nos ha llevado antes de lo que pens¨¢bamos a una confrontaci¨®n de mecanismos negociadores y operativos que hace muy urgente la adopci¨®n de medidas que potencien la tan necesaria unidad funcional de acci¨®n exterior. Todos ganaremos, aunque muestren sus reticencias algunos sectores corporativistas e irreductibles de la Administraci¨®n.