Sugerencias para el 92

El pasado d¨ªa 14 de enero, el presidente de la Asociaci¨®n Foro Exterior publicaba en EL PAIS un art¨ªculo se?alando el camino correcto para dotar a Espa?a del servicio exterior que se merece. Presupon¨ªa que era necesario reforzar la unidad de nuestra acci¨®n exterior, puesta a prueba con la entrada en la Comunidad Europea.

La Asociaci¨®n Foro Exterior tiene entre sus principales objetivos el de promover el debate sobre tan importante asunto. Este art¨ªculo no pretende sino contribuir al mismo para evitar que se convierta en mon¨®logo, y mejorar as¨ª el resultado final de este trance.A mi entender, de la propuesta del presidente de la Asociaci¨®n Foro Exterior se ha ca¨ªdo algo en el camino, algo sumamente importante. Me refiero a la ya vieja aspiraci¨®n de una ley del servicio exterior que con criterios ¨²nicos y rango legal suficiente pudiera permitirnos pasar de este caso administrativo actual a un sistema org¨¢nico de planificaci¨®n, decisi¨®n y ejecuci¨®n en materia de pol¨ªtica exterior. Porque si lo que se quiere es promover el debate sobre un tema tan importante como el servicio exterior, parece l¨®gico poder llevarlo al Parlamento, donde ¨¦ste es m¨¢s leg¨ªtimo y donde ¨²nicamente reside la capacidad de poner en pr¨¢ctica el criterio finalmente adoptado. Qu¨¦ duda cabe que de lo que se trata es de poner orden, y poner orden significa delimitar competencias, negar potestades, cerrar oficinas y subordinar intereses sectoriales a la pol¨ªtica global del Estado en el exterior.

Todo ello no es nada f¨¢cil. Al contrario, s¨®lo hacer menci¨®n de ello puede significar abrir la guerra, pues es as¨ª como cabe calificar esas eternas y permanentes rencillas burocr¨¢ticas en las que pasar la vida los funcionarios del Estadio y en las que se apoyan unos pol¨ªticos para medrar a costa de otros. ?sta es la situaci¨®n de crisis permanente en la que se encuentra el servicio exterior espa?ol desde el momento en que los instrumentos con los que el Estado cuenta empiezan a demostrarse insuficientes para defender los intereses de un pa¨ªs que est¨¢ cada vez m¨¢s ligado al mundo exterior y menos volcado sobre s¨ª mismo. Hemos vivido en una constante situaci¨®n de atribuci¨®n de funciones en materia exterior a ministerios distintos del de Asuntos Exteriores, que se ha visto negar los medios materiales y personales necesarios para asumir sus propias funciones y que ha visto florecer en el extranjero aut¨¦nticas cadenas de representaciones ministeriales que, ocup¨¢ndose de sectores concretos, olvidan su pertenencia a la pol¨ªtica general del Estado.

En los ¨²ltimos 10 a?os parec¨ªa que era una exigencia de todo buen progresista reclamar una ley del servicio exterior. Esto es, una ley que estableciera el principio de unidad de acci¨®n de Espa?a en el extranjero, para lo cual era indispensable la afirmaci¨®n de la primac¨ªa del Ministerio de Asuntos Exteriores sobre cualquier otro en materia exterior y la mejora de los instrumentos con los que cuenta para aplicar la pol¨ªtica exterior del Gobierno. Concretamente en este ¨²ltimo punto no se dejaba de se?alar la urgente necesidad de reformar y fundir los cuerpos de funcionarios especializados en un gran cuerpo del servicio exterior y de crear cuerpos auxiliares que permitiesen mantener una red de representaciones y embajadas adecuadamente dotadas de medios y de personal.

La unidad de acci¨®n

Y de repente nos encontramos con que la propuesta del presidente de la Asociaci¨®n Foro Exterior se olvida de la ley del servicio exterior y propone que, tras la entrada de Espa?a en el Mercado Com¨²n, se globalice la soluci¨®n adoptada para nuestra Embajada en Bruselas, que poco antes acaba de se?alar como inoperante. Y en vez de afirmar la primac¨ªa funcional y pol¨ªtica del Ministerio de Asuntos Exteriores en materia exterior, se promueve una soluci¨®n que s¨®lo servir¨ªa para consolidar la feudalizaci¨®n de nuestra pol¨ªtica exterior y el car¨¢cter costoso e inoperante de la Administraci¨®n destinada a aplicarla. Por supuesto, tambi¨¦n se renuncia a que el Parlamento, mediante una decisi¨®n pol¨ªtica, establezca los principios rectores de nuestra Administraci¨®n exterior. De modo que en vez de abrir un debate ¨¦ste queda lejos de la opini¨®n p¨²blica y del Parlamento, y lo condena, en definitiva, a quedar en mera conversaci¨®n de pasillo de ministerio o a la inutilidad de las peleas burocr¨¢ticas.

Debe ser funci¨®n del Ministerio de Asuntos Exteriores la formulaci¨®n de pol¨ªticas generales a partir de las propuestas sectoriales, y por tanto parciales, del resto de la Administraci¨®n del Estado; su presentaci¨®n al Gobierno, que es quien tiene el poder de decisi¨®n y la ejecuci¨®n de aquella pol¨ªtica finalmente adoptada. En este sentido, los diplom¨¢ticos somos especialistas en la formulaci¨®n y ejecuci¨®n de pol¨ªticas generales. Para ello deben establecerse mecanismos de transmisi¨®n e informaci¨®n r¨¢pidos y eficaces tanto en el ministerio mismo como entre ¨¦ste y las representaciones en el exterior.

La creaci¨®n de un sistema general de provisi¨®n de puestos en manos de un mecanismo interministerial no vemos c¨®mo ayudar¨ªa a dotar al Gobierno y a la naci¨®n de un sistema ¨¢gil, flexible y eficaz de acci¨®n en el seno de la comunidad internacional; al contrario, tememos que s¨®lo servir¨ªa para hacer m¨¢s confuso el actual esquema administrativo, consolidar¨ªa las peque?as parcelas de cada ministerio en materia exterior y reducir¨ªa a los funcionarios del Ministerio de Asuntos Exteriores a meros secretarios de actas de un organismo que no dejar¨ªa de funcionar como un sindicato de intereses espec¨ªficos y dif¨ªcilmente ayudar¨ªa a nuestro Gobiemo a una mejor toma de decisiones y a una mejor expresi¨®n y defensa de las mismas.

La creaci¨®n de esta instancia interministerial no dejar¨ªa de tener adem¨¢s un efecto multiplicador sobre la dispersi¨®n pol¨ªtica de nuestra acci¨®n exterior. Porque muchas veces las decisiones en materia de personal y de dotaciones (provisi¨®n de puestos, creaci¨®n o cierre de oficinas, estructura de nuestras representaciones, etc¨¦tera) llevan impl¨ªcitas pol¨ªticas determinadas.

Cuando se habla de homologaci¨®n europea conviene, pues, adoptar los sistemas de trabajo de los pa¨ªses que nos precedieron. As¨ª, las Naciones Unidas, con las que pretendemos equiparamos, mantienen ¨²nicas pol¨ªticas europeas y no dispersan su potencial a trav¨¦s de voces e iniciativas dispares procedentes de los varios organismos ministeriales. Dif¨ªcilmente puede pretenderse en serio ordenar los intereses de 12 pa¨ªses para conseguir una unidad pol¨ªtica a nivel europeo cuando se es incapaz de poner de acuerdo a los diferentes ministerios de nuestra naci¨®n.

Y no es exclusivamente un problema pol¨ªtico. Es tambi¨¦n un problema administrativo. Adem¨¢s de establecer el principio de la unidad de acci¨®n exterior habr¨ªa que establecer la unidad del servicio exterior mediante la reunificaci¨®n de los cuerpos de funcionarios especializados. Se tratar¨ªa de crear una nueva carrera diplom¨¢tica, a la que se incorporar¨ªan los t¨¦cnicos comerciales y aquellos otros funcionarios de calificaci¨®n semejante. Porque hay que partir de la base de que el servicio exterior es en s¨ª una especialidad y que no basta un sistema de provisi¨®n de puestos integrados, no basta la creaci¨®n de un bombo interministerial. Establecidos los principios de la unidad pol¨ªtica y de la acci¨®n exterior del Estado, hay que ir m¨¢s all¨¢. Hay que dotar al Ministerio de Asuntos Exteriores de un gran cuerpo de especialistas del servicio exterior, uniendo y mejorando el sistema de selecci¨®n y los m¨¦todos de formaci¨®n, con una carrera administrativa basada en el m¨¦rito y en la actualizaci¨®n y modernizaci¨®n de los funcionarios en el curso de su vida profesional.

La propuesta de elaborar una ley del servicio exterior implica, pues, desde nuestro punto de vista, una doble decisi¨®n de car¨¢cter pol¨ªtico de suma importancia: el establecimiento del principio de unidad de acci¨®n exterior y el del principio de unidad del servicio exterior del Estado. De ello se deducir¨ªan, adem¨¢s, otras consecuencias. Efectivamente, no se puede pretender tener una pol¨ªtica exterior seria y eficaz sin dotar al organismo encargado de aplicarla de los medios necesarios para ello. El Ministerio de Asuntos Exteriores ha sido tradicionalmente un ministerio pobre, y la clase pol¨ªtica espa?ola ha escatimado los fondos puestos a su disposici¨®n para promover y defender los puntos de vista de Espa?a. Sin embargo, en un mundo cada vez m¨¢s internacionalizado y donde la cooperaci¨®n para el desarrollo forma parte integrante de nuestra pol¨ªtica exterior, nos parece necesario reiterar la necesidad de dotar de mejores medios econ¨®micos y materiales a la pol¨ªtica exterior. Asimismo, es tarea urgente la reorganizaci¨®n interna del Ministerio de Asuntos Exteriores, cuya estructura adolece de serias dificultades que entorpecen su funcionamiento eficaz.

Administraci¨®n pr¨¢ctica

La afirmaci¨®n pr¨¢ctica del principio de unidad de acci¨®n exterior y el establecimiento del servicio exterior deber¨ªa permitir concentrar en el Ministerio de Asuntos Exteriores gran cantidad de medios personales y materiales que ahora existen dispersos por toda la Administraci¨®n central. Dotar al Estado de un buen instrumento de acci¨®n exterior requerir¨¢ m¨¢s medios, pero no muchos m¨¢s si se hacen bien las cosas. Porque es m¨¢s barata una administraci¨®n eficaz que una como la actual, barroca y dispersa y donde la defensa de la propia parcela en materia exterior lleva a un aumento constante de los gastos por parte de cada ministerio.

En cualquier caso, una reforma como la propuesta deber¨¢ llevar como corolario una reorganizaci¨®n interna del Ministerio de Asuntos Exteriores, que, convertido en aut¨¦ntico Ministerio de Estado, deber¨¢ ser capaz de salir de la situaci¨®n de provisionalidad y desarrollo inorg¨¢nico de los ¨²ltimos a?os.

Por desgracia, esta ley del servicio exterior no figura entre las prioridades de la actual legislativa. Tiene raz¨®n el presidente de Forex cuando se?ala el mayor peso que el servicio exterior tiene para nuestra naci¨®n conforme nos acercamos a 1992, y tiene raz¨®n tambi¨¦n cuando se?ala que hace falta una reforma, pero la propuesta, a nuestro parecer, es corta y con ella se corre el peligro de estabilizar y de no atajar la situaci¨®n de caos actual. La carrera a la parcela exterior que ha emprendido la Administraci¨®n espa?ola hay que detenerla con una ley. Hace falta una ley del servicio exterior, pues, que implante la unidad de la acci¨®n y del servicio exterior del Estado, que concentre sus medios y reorganice los servicios con que Espa?a cuenta para promover sus intereses en la comunidad internacional.