Una sentencia b¨¢sica para las autonom¨ªas

Una sentencia del Tribunal Constitucional sobre un tema aparentemente menor -el etiquetaje de productos en catal¨¢n- permitir¨¢ en adelante delimitar con claridad el rango que han de tener las normas b¨¢sicas del Estado en relaci¨®n a la capacidad normativa de las comunidades aut¨®nomas.

Una sentencia reciente del Tribunal Constitucional (TC) sobre una materia aparentemente secundaria est¨¢ llamada a alcanzar la mayor trascendencia en el dise?o cada vez m¨¢s perfecto del Estado auton¨®mico.La sentencia del TC de 19 de abril de 1988 resuelve un conflicto de competencias entre la Generalitat de Catalu?a y el Gobierno central sobre el etiquetaje de los productos comercializados en Catalu?a. En septiembre de 1983, la Generalitat hab¨ªa aprobado un decreto que autorizaba el etiquetaje en catal¨¢n, en castellano o en ambas lenguas. El Gobierno central consider¨® que esta regulaci¨®n era contraria a un real decreto estatal de 1982 que establec¨ªa la obligaci¨®n de etiquetar los productos comercializados en Espa?a en castellano y, en consecuencia, plante¨® un conflicto de competencias ante el TC.

El Gobierno central aleg¨® que el real decreto ten¨ªa car¨¢cter de norma b¨¢sica, y por ello vinculaba a todas las normas auton¨®micas sobre la materia. La importancia de la sentencia constitucional radica en que exige a las normas b¨¢sicas del Estado unas condiciones que clarifican y aseguran el poder normativo de las CC AA, garantizando en definitiva un mejor funcionamiento del Estado auton¨®mico en su conjunto.

La distribuci¨®n de competencias entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas (CC AA) descansa en varias t¨¦cnicas jur¨ªdicas, pero la principal seguramente es la que atribuye al Estado la aprobaci¨®n de la legislaci¨®n b¨¢sica, normas b¨¢sicas y bases, y a las CC AA el desarrollo de estas bases mediante la aprobaci¨®n de normas propias que adapten los principios comunes -contenidos en las bases- a los caracteres espec¨ªficos de cada CA.

Esta t¨¦cnica (normas b¨¢sicas normas de desarrollo) existe en todos los federalismos europeos, porque permite la concurrencia del Estado y de las CC AA (o l?nder, o cantones), de forma adecuada a la complejidad de las sociedades actuales. La norma b¨¢sica fija los principios comunes, y la norma auton¨®mica los desarrolla adapt¨¢ndolos a los caracteres y necesidades de su sociedad.

Concretamente, en Espa?a est¨¢ prevista para materias tan importantes como sanidad, educaci¨®n, administraci¨®n local, etc¨¦tera. Pero en nuestro pa¨ªs su aplicaci¨®n ha dado lugar a numerosos problemas que pueden centrarse en torno a dos ejes: los l¨ªmites hasta donde pueden llegar las bases del Estado -cuanto mayor sea su ¨¢mbito, menor ser¨¢ el de las CC AA- y la forma o el rango que debe tener la norma estatal, aspecto que ahora nos interesa.

Hasta ahora el TC hab¨ªa considerado que la legislaci¨®n b¨¢sica era una noci¨®n material que obligaba a las CC AA a respetar el contenido de cualquier norma estatal que materialmente pudiera considerarse b¨¢sica. En consecuencia, las CC AA no s¨®lo ten¨ªan como l¨ªmite de su legislaci¨®n las leyes expresamente calificadas como b¨¢sicas, sino cualquier otra norma -a veces, reglamentos insospechados- cuyo contenido fuera considerado de aplicaci¨®n necesaria a todo el territorio por su car¨¢cter general. Si la CA alegaba que tal reglamento no era b¨¢sico, era preciso esperar una sentencia del TC que lo determinara. Consecuencia indirecta era la multiplicaci¨®n de conflictos ante el TC y -utilizando palabras de la sentencia- la ambig¨¹edad permanente y la incertidumbre para las CC AA.

La sentencia de 19 de abril de 1988 acepta que la materia objeto del conflicto -protecci¨®n de los consumidores a trav¨¦s de la informaci¨®n sanitaria de los productos- es competencia b¨¢sica del Estado y de desarrollo normativo de la Generalitat, pero estima que el real decreto estatal de 1982 no re¨²ne las condiciones exigibles a la legislaci¨®n b¨¢sica, y fija ¨¦stas con una claridad meridiana: Las normas b¨¢sicas del Estado deben establecerse por ley de Cortes que declare expresamente su car¨¢cter o permita f¨¢cilmente deducirlo, y s¨®lo excepcionalmente pueden contenerse en un reglamento del Gobierno cuando ¨¦ste resulte necesario para complementar la ley y cuando la misma ley lo autorice.

Elemento formal

El propio TC puntualiza que al elemento material del concepto de b¨¢sico se a?ade as¨ª un elemento formal -contenerse en ley aprobada por las Cortes con tal car¨¢cter-, y el reglamento del Gobierno s¨®lo puede intervenir de forma excepcional y complementaria. Algunas sentencias anteriores hab¨ªan apuntado la necesidad de que las normas b¨¢sicas se contuvieran en leyes, pero ninguna lo hab¨ªa afirmado con tanta rotundidad y precisi¨®n como la presente.

La argumentaci¨®n que utiliza el TC para justificar este cambio es tambi¨¦n de gran inter¨¦s. En los primeros a?os de vigencia de los estatutos de autonom¨ªa -dice la sentencia- resultaba materialmente imposible que el Estado reformara todas las normas b¨¢sicas, y al mismo tiempo las CC AA no pod¨ªan esperar a esa adaptaci¨®n para emanar sus propias leyes, de forma que el contenido material de lo b¨¢sico tuvo que ser el criterio fundamental, pero ahora nos encontramos con un Estado auton¨®mico en avanzada fase de construcci¨®n, y es preciso exigir un elemento formal que constituya garant¨ªa de seguridad para las CC AA y para el propio Estado.

En resumen, la sentencia constitucional del etiquetaje delimita con claridad el rango que deben tener las normas b¨¢sicas del Estado y en consecuencia proporciona certidumbre a las CC AA para aprobar sus propias normas. Es una doctrina sencilla que permite la intervenci¨®n complementaria del Estado y de las CC AA, el primero para fijar los principios generales de la materia, las segundas para adaptar tales principios a sus caracteres espec¨ªficos.

Por otra parte, el razonamiento de la sentencia sobre el grado de perfecci¨®n de nuestro sistema auton¨®mico constituye un enfoque muy realista y fruct¨ªfero para ir abordando otros problemas pendientes de la articulaci¨®n entre el Estado y las CC AA.

es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la universidad de Barcelona.