La financiaci¨®n de las prestaciones por desempleo

La proporci¨®n de gastos dedicados a la cobertura del paro respecto al presupuesto total de la pol¨ªtica del mercado de trabajo supera en Espa?a a la media de la CE. El PIB per c¨¢pita espa?ol, adem¨¢s, es un 25% m¨¢s bajo que el de la media comunitaria y permite un margen de financiaci¨®n menor de las actuaciones en el mercado de trabajo. Ambos factores, entre otros, condicionan la aplicaci¨®n de una pol¨ªtica dirigida al tiempo a crear empleo y modernizar la econom¨ªa.

La financiaci¨®n del sistema de protecci¨®n del desempleo, tal como se estructur¨® a partir de 1980 en la ley b¨¢sica de Empleo, ha atravesado tres etapas: la que va de 1980 a la ley de 1984, entre 1984 y finales de 1987, y la que se abre con la ley de Presupuestos para 1988.En este per¨ªodo de ocho a?os los costes totales se han triplicado, pasando de un nivel pr¨®ximo a los 300.000 millones de pesetas otro pr¨®ximo a los 900.000.

La ley b¨¢sica de Empleo de 1980 estableci¨® un sistema mixto de financiaci¨®n con aportaciones relativas del 40% a cargo del Estado y del 6,0% a cargo de las cotizaciones sociales. Como se part¨ªa de un nivel de aportaci¨®n de las cuotas muy inferior, se tard¨® tres a?os en alcanzar el nivel previsto en la ley (v¨¦ase cuadro 1).

Una vez alcanzado en 1983 el nivel de aportaci¨®n de las cuotas previsto por la ley b¨¢sica, la necesidad de ampliar la intensidad de la acci¨®n protectora sin aumentar la carga que suponen las cotizaciones condujo a modificar el sistema de financiaci¨®n, asumiendo el Estado la financiaci¨®n de todo el sistema asistencial, tanto general como agrario, y de las cotizaciones a la Seguridad Social de los beneficiarios del nivel contributivo, y dejando las prestaciones contributivas a la financiaci¨®n por cuotas.

Con ello, la reforma produjo un descenso de la aportaci¨®n de las cuotas en el bienio subsiguiente hasta niveles pr¨®ximos al 55%, habi¨¦ndose mantenido sin cambios los tipos de cotizaci¨®n en el 5,2% para la empresa y el 1,1% para el trabajador. En 1987, una vez alcanzado el nivel de protecci¨®n previsto por la Ley 31/1984, y en una etapa en la que se ha contenido de forma sustancial la destrucci¨®n de empleo se produce de nuevo un aumento de la aportaci¨®n relativa de las cuotas a la financiaci¨®n el sistema y .se alcanza otra vez el nivel del 60%, sin que se hayan modifica do en ning¨²n momento los tipos de cotizaci¨®n.

Hay que se?alar que desde el bienio 1985-1986 se produjo un salto hacia adelante en las pol¨ªticas positivas de fomento del empleo y de la formaci¨®n e inserci¨®n profesional, manifest¨¢ndose con ello la preferencia del Gobierno por este tipo de medidas sobre las de simple protecci¨®n, aun cuando en la mayor¨ªa de estos programas existen de forma m¨¢s o menos expl¨ªcita f¨®rmulas de protecci¨®n de los parados. El cuadro 2 refleja la evoluci¨®n del gasto en estos dos tipos de actuaci¨®n: fomento del empleo y formaci¨®n e inserci¨®n profesional.

En tales circunstancias, la r¨ªgida distribuci¨®n del sistema de financiaci¨®n establecido por la Ley 31/1984 no resultaba ya funcional, ya que se planteaban al mismo tiempo, a finales de 1987 dos necesidades perentorias: ampliar la protecci¨®n por desempleo para los parados de larga duraci¨®n que, pese a la reactivaci¨®n del empleo, permanecen en desempleo durante per¨ªodos superiores a los m¨¢ximos previstos en el sistema de prestaciones, y al mismo tiempo desplegar con intensidad nuevas pol¨ªticas de fomento de la inserci¨®n profesional de quienes no han tenido un primer empleo, as¨ª como poner en marcha programa intensivos de actuaci¨®n para propiciar la reinserci¨®n profesional de los mismos parados de larga duraci¨®n.

Presi¨®n sobre el gasto

La presi¨®n sobre el gasto de estos nuevos programas, s¨®lo financiables con cargo a la aportaci¨®n del Estado, ser¨¢ necesariamente muy intensa y al mismo tiempo se produce un excedente en la recaudaci¨®n de cuotas por desempleo respecto al gasto exclusivo en prestaciones contributivas, ya que est¨¢ disminuyendo el n¨²mero de beneficiarios de las mismas y aumentando el de las prestaciones asistenciales. Del mismo modo, la ampliaci¨®n del sistema de protecci¨®n se pretende llevar a cabo fundamentalmente a trav¨¦s de la ampliaci¨®n de la duraci¨®n de permanencia m¨¢xima en el sistema asistencial, sin perjuicio de cierta ampliaci¨®n de protecci¨®n c¨®ntributiva para los parados de larga duraci¨®n mayores de 45 a?os. ya que es el sistema asistencial el que ha venido. resultando m¨¢s escaso en t¨¦rminos absolutos y, sobre todo, en t¨¦rminos comparativos.em0Con ello, de mantenerse el sistema aprobado en 1984, la nueva etapa a partir de 1988 se habr¨ªa encontrado con los sigu¨ªentes problemas:

- Exceso de recaudaci¨®n por cuotas de desempleo.

- Exceso de presi¨®n sobre la financiaci¨®n estatal del sistema asistencial, redoblada por la ampliaci¨®n prevista.

- Presi¨®n creciente sobre la aportaci¨®n del Estado para financiar los nuevos programas de acci¨®n positiva y particularmente sobre los dirigidos a los colectivos sin empleo anterior.

Tal conjunto de problemas podr¨ªa haberse resuelto disminuyendo los tipos de cotizaci¨®n y aumentando al mismo tiempo los impuestos. Sin embargo, este cambio no pareci¨® procedente, ya que se habr¨ªa producido la paradoja de que para financiar un aumento de la protecci¨®n de desempleo destinada al colectivo asegurado se reducir¨ªan las cuotas, produciendo un desequilibrio que deber¨ªa financiarse con carga impositiva distribuida entre toda la poblaci¨®n.

La decisi¨®n que se adopt¨®, por el contrario, fue la de cambiar el sistema de financiaci¨®n previsto en la ley de 1984, que qued¨® flexibilizado en la ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988. A partir de ahora ser¨¢n el Gobierno y el Parlamento quienes establezcan anualmente la parte del sistema de protecci¨®n que es financiada con cuotas y la que lo es mediante aportaci¨®n del Estado, reconoci¨¦ndose de esta manera legalmente el car¨¢cter mixto de todo el sistema espa?ol de protecci¨®n por desempleo.

A adoptar esta decisi¨®n ha contribuido el cambio de enfoque en la consideraci¨®n del papel a jugar por las cotizaciones sociales y la aportaci¨®n del Estado en la financiaci¨®n de los sistemas de protecci¨®n, con una tendencia reciente a justificar m¨¢s la financiaci¨®n v¨ªa cuotas de aquellas prestaciones que, cualquiera que sea su denominaci¨®n, cubran en exclusiva contingencias de colectivos previamente asegurados. Al mismo tiempo, la evoluci¨®n internacional de los sistemas de financiaci¨®n de los gastos totales de protecci¨®n social, que se anunciaba hace unos a?os muy favorable a la sustituci¨®n de cuotas por impuestos, tampoco ha avanzado gran cosa en esa direcci¨®n, manteni¨¦ndose entre los pa¨ªses de la CE una situaci¨®n de gran diversidad, no muy distinta a la que el sistema SEPROSS, daba para 1982 (v¨¦ase cuadro 3).

Esta diversidad y su permanencia relativa indican que cada pa¨ªs organiza la financiaci¨®n de sus sistemas de protecci¨®n de acuerdo con consideraciones diferentes a las de la convergencia de pol¨ªticas, provocada por efectos de competitividad exterior, que era el temor de hace a?os.

Situaci¨®n at¨ªpica

Quiz¨¢ el aspecto m¨¢s sobresaliente de la situaci¨®n espa?ola, por lo at¨ªpico, sea precisamente la escasa proporci¨®n que representan todav¨ªa los gastos en medidas positivas respecto al gasto total destinado a las pol¨ªticas de mercado de trabajo. En la primera columna del cuadro 4 se puede observar que la protecci¨®n por desempleo absorb¨ªa en 1986 al 80% de estos gastos totales, frente a niveles mucho m¨¢s reducidos en el resto de los pa¨ªses de la CE. Aunque entre 1986 y 1988 el gasto en medidas positivas ha aumentado en un 45%, todav¨ªa queda mucho trecho para alcanzar una situaci¨®n como la de Francia (con nivel pr¨®ximo al 40%) o como la Rep¨²blica Federal de Alemania (con el 60%).El resto de comparaciones indica que la posici¨®n relativa espa?ola, en lo que respecta al gasto en prestaciones, se encontraba ya en 1982, antes de la reforma de 1984, a la cabeza de la CE si se la compara con los gastos totales de protecci¨®n social, y en una posici¨®n media-alta si se la compara con el PIB (actualmente la proporci¨®n ha crecido hasta superar el 2,5%).

Se podr¨ªa decir que tambi¨¦n el nivel absoluto del paro es superior en Espa?a que en el resto de pa¨ªses de la CE, pero cabe replicar que tal situaci¨®n se produce en un pa¨ªs cuyo PIB per c¨¢pita est¨¢ un 25% por debajo de la media comunitaria, por lo que la capacidad de financiaci¨®n de estas pol¨ªticas es tambi¨¦n muy inferior. De ah¨ª que sea imperioso dise?ar pol¨ªticas que, al mismo tiempo que atienden las situaciones de necesidad, contribuyan al crecimiento del empleo y a la modernizaci¨®n econ¨®mica, de modo que sea posible alimentar un proceso de redistribuci¨®n en un contexto de crecimiento de la riqueza y de modernizaci¨®n social.

Los proyectos de reforma del Inem y de mejora de la protecci¨®n del desempleo que se debaten con los interlocutores, as¨ª como las nuevas pol¨ªticas de fomento del empleo -sobre todo juvenil-, que se discutir¨¢n en septiembre, est¨¢n concebidos para conseguir esos objetivos.

es secretario general de Empleo y Relaciones Laborales.