Guardia Civil y derecho de sindicaci¨®n

El tema nos interesa a todos, ya que afecta a un cuerpo de seguridad cuyo papel en la historia contempor¨¢nea de Espa?a dificilmente puede ser infravalorado.Hasta el momento, las respuestas que se han venido dando a este problema, tanto judiciales como doctrinales, han tendido a considerar que se trata de una cuesti¨®n que queda a la discrecionalidad del legislador, que es quien puede decidir si los miembros de la Guardia Civil tienen derecho a sindicarse o no. La Constituci¨®n, de acuerdo con esta posici¨®n, no contendr¨ªa criterio sustantivo alguno al que el legislador tendr¨ªa que adecuar su actuaci¨®n, sino que le dejar¨ªa libertad absoluta en este punto.

?Es as¨ª de claro? ?Permite la Constituci¨®n que el legislador pueda resolver la cuesti¨®n como quiera? ?Es verdad que la Constituci¨®n no establece criterio alguno de tipo material vinculante para el legislador?

En mi opini¨®n, no. La Constituci¨®n fija unos criterios vinculantes para el legislador, que conducen a una soluci¨®n distinta, matizadamente distinta, de la que se viene dando hasta el momento a esta cuesti¨®n.

Principio b¨¢sico

Pero empecemos por donde hay que empezar, esto es, por recordar el principio b¨¢sico que establece la Constituci¨®n en relaci¨®n con las Fuerzas Armadas y los cuerpos de seguridad, que no es otro que el de la separaci¨®n absoluta entre unas y otros, o, lo que es lo mismo, el de su configuraci¨®n como compartimientos estancos entre los que no es posible comunicaci¨®n alguna.

En efecto, el art¨ªculo 8 dice textualmente: "Las Fuerzas Armadas, constituidas por, el Ej¨¦rcito de Tierra, la Armada y el Ej¨¦rcito del Aire, tienen como misi¨®n garantizar la soberan¨ªa e independencia de Espa?a, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional", mientras que el 104 reza: "Las fuerzas y cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendr¨¢n como misi¨®n proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana".

Basta la lectura de ambos art¨ªculos, su ubicaci¨®n en el texto constitucional (uno en el t¨ªtulo preliminar y el otro en el t¨ªtulo IV), la funci¨®n que tienen encomendada unas y otros, etc¨¦tera, para darse cuenta de que el constituyente quiso diferenciarlos de manera rotunda.-

Esta tesis se confirma todav¨ªa m¨¢s si situamos ambos preceptos en una perspectiva hist¨®rica. Desde dos puntos de vista:

1. Desde lo que supone la ruptura de la Constituci¨®n de 1978 con la consideraci¨®n tradicional de la Guardia Civil como parte de las Fuerzas Armadas con rango legal desde 1878 y con rango de ley fundamental desde la ley org¨¢nica del Estado de 1967.

2. Desde el conocimiento del propio proceso constituyente de 1978, los art¨ªculos 8 y 104 fueron de los m¨¢s debatidos en todas las fases, en las que se pretendi¨® re¨ªteradarnente eliminar la enumeraci¨®n de los tres ej¨¦rcitos del art¨ªculo 8, porque con ello se dejaba fuera a la Guardia Civil, que forma parte, "por tradici¨®n y por derecho" (Fraga), de las Fuerzas Armadas. Tal pretensi¨®n fue rechazada reiteradamente y por mayor¨ªas abrumadoras por el constituyente.

Me atrever¨ªa a decir que hay muy pocos (casi ninguno) art¨ªculos; importantes de la Constituci¨®n en los que hubo tanto debate y en los que es posible reconstruir de forma tan clara la voluntad del constituyente. Fuerzas armadas es un numerus clausus sin posibilidad de ampliaci¨®n, como no sea a trav¨¦s de la reforma de la Constituci¨®n, que, por afectar adem¨¢s al t¨ªtulo preliminar, tiene que seguir el procedimiento especial del art¨ªculo 168, y no el ordinario del art¨ªculo 167 de la Constituci¨®n. Cuerpos de seguridad son algo distinto que no tiene nada que ver con los primeros. As¨ª es a partir de 1978, en contraposici¨®n a como ha sido en nuestra experiencia pol¨ªtica y constitucional anterior.

Interpretaci¨®n favorable

Ahora bien, es cierto que en el art¨ªculo 28.1 se produce cierta confusi¨®n entre las Fuerzas Armadas y los cuerpos de seguridad en relaci¨®n con el derecho de sindicaci¨®n. "Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podr¨¢ limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las fuerzas o institutos armados o a los dem¨¢s cuerpos sometidos a disciplina militar..."

?Quiere ello decir que en la regulaci¨®n de tal derecho el legislador es libre para limitar o exceptuar, de tal manera que es- indiferente la inclusi¨®n de la instituci¨®n de que se trata dentro de las Fuerzas Armadas o de los cuerpos de seguridad?

Est¨¢ claro que no. Estamos ante un derecho fundamental en el "n¨²cleo esencial" de nuestra declaraci¨®n de derechos, y, en consecuencia, cualquier interpretaci¨®n que se haga del mismo, y m¨¢s por parte de los poderes p¨²blicos, tiene que ser la m¨¢s favorable al ejercicio del derecho fundamental, no siendo por tanto admisible sino en casos extremos una soluci¨®n que suponga la supresi¨®n pura y simple del ejercicio de tal derecho. ?ste es un principio pac¨ªficamente admitido, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia constitucional espa?ola y europea.

Ello quiere decir que la calificaci¨®n de una instituci¨®n como fuerza armada o como cuerpo de seguridad es relevante a la hora de que el legislador regule para ella el derecho de sindicaci¨®n, pudiendo exceptuarse el ejercicio del mismo para las Fuerzas Armadas, pero s¨®lo limitarse para los cuerpos de seguridad.

El legislador no puede, en consecuencia, prescindir de los art¨ªculos 8 y 104 CE a la hora de desarrollar el art¨ªculo 28, sino que, al contrario, tiene que tenerlos muy presentes. Por ello, no puede proceder a una equiparaci¨®n de las Fuerzas Armadas y de los cuerpos de seguridad ni siquiera a los solos efectos del ejercicio del derecho de sindicaci¨®n. Ello supondr¨ªa reinterpretar los art¨ªculos 8 y 104 CE a la luz del 28, en lugar de proceder a la inversa, que es lo que tiene que hacerse, no s¨®lo por sentido com¨²n ,sino tambi¨¦n por l¨®gica jur¨ªdica, ya que son, por una parte, los art¨ªculos 8 y 104 los que definen qu¨¦ son las fuerzas armadas y los cuerpos de seguridad en nuestro ordenamiento, y, por otra, ¨²nicamente de esta manera se consigue una interpretaci¨®n favorable al ejercicio del derecho fundamental, produci¨¦ndose como resultado de la misma que su ejercicio sea lo m¨¢s amplio posible.

Interpretando la Constituci¨®n unitariamente" y en el sentido m¨¢s favorable al ejercicio del derecho fundamental, la conclusi¨®n a la que ha de llegarse es a la de que el constituyente ha reconocido a los cuerpos de seguridad el derecho de sindicaci¨®n. Con limitaciones que tendr¨¢n que ser establecidas por el legislador, "respetando el contenido esencial" del derecho que limita (art¨ªculo 53.1 CE). Limitaciones que en ning¨²n caso podr¨¢n conducir a la supresi¨®n del derecho, sino que, antes al contrario, tendr¨¢n que soportar la cr¨ªtica de un "juicio de razonabilidad", esto es, de adecuaci¨®n de los l¨ªmites a la funci¨®n que, como cuerpo de seguridad, la Guardia Civil tiene constitucionalmente encomendada.

Orientar la decisi¨®n

No nos encontramos pues ante una cuesti¨®n en la que la Constituci¨®n haya concedido un cheque en blanco al legislador para que ¨¦ste lo llene como quiera. La Constituci¨®n contiene los suficientes elementos de tipo sustantivo o material como para orientar la decisi¨®n del legislador, aunque no para prefigurarla por completo. El legislador tiene un margen, pero no libertad absoluta. El derecho de sindicaci¨®n para los cuerpos de seguridad est¨¢ reconocido en la Constituci¨®n. No depende de una concesi¨®n del legislador. Y los miembros de la Guardia Civil tienen derecho a exigir un desarrollo legislativo del art¨ªculo 28.1 que sea respetuoso con su condici¨®n de ciudadanos integrados en un cuerpo de seguridad y no en las Fuerzas Armadas, no debiendo verse privados por completo del ejercicio de tal derecho por la inactividad del legislador. En tal caso nos encontrar¨ªamos* ante un supuesto claro de "inconstitucionalidad por omisi¨®n".