M¨¢s all¨¢ de la eficacia administrativa

Si de alguna manera hubiera que resumir el proceso seguido en nuestro tiempo por la Administraci¨®n p¨²blica, cabr¨ªa decir que dicho proceso se caracteriza por tres fases o etapas. La primera se singulariza por el predominio del principio de legalidad, que es tanto como decir que, en esta fase, la ley y su cumplimiento es lo que m¨¢s preocupa a gestores y funcionarios. La segunda tiene como rasgo determinante el principio de eficacia, ya que lo que se persigue es que la Administraci¨®n, adem¨¢s de someterse a la ley, sea eficaz en sus compromisos, prestaciones y responsabilidades frente a los ciudadanos. Y la tercera, que es la que ya est¨¢ inici¨¢ndose en las Administraciones europeas mas avanzadas, define el principio de equidad como el nuevo valor al que aqu¨¦llas deben someterse, ya que si bien una Administraci¨®n debe ser respetuosa con la ley y tiene que ser eficaz, adem¨¢s se le empieza a exigir que sea equitativa y justa con todos los ciudadanos.Esta trilog¨ªa de principios -legalidad, eficacia y equidad- es la que ha servido a Alain Serge Mescherriakoff, catedr¨¢tico de la Universidad Jean Moulin de Ly¨®n, para replantearse el papel de la Administraci¨®n en las sociedades modernas. Sobre la idea de lo que el autor denomina Iegitimidad administrativa", trata de profundizar en los fundamentos ¨²ltimos de ¨¦sta con referencia a la Administraci¨®n francesa, y con argumentos que valen para otras Administraciones, entre ellas la espa?ola.

Hace ya tiempo que tanto en Francia como en Espa?a se discute por muchos el que la legalidad sea la base de la legitimidad administrativa. Concretamente en nuestro pa¨ªs, los embates contra la legalidad son cada vez m¨¢s directos, y hasta la misma raz¨®n de ser de la ley es puesta en tela de juicio con afirmaciones que dejan a veces la impresi¨®n de que la culpa de todos los males nacionales radica en las leyes. Por ello, se dice con preocupante reiteraci¨®n que los pol¨ªticos, los administradores, los gestores de la cosa p¨²blica tienen que liberarse del rigor de las normas y actuar con arreglo a otras pautas que sean, para ellos, menos rigurosas y m¨¢s flexibles y abiertas.

No es de extra?ar, por tanto, que en un documento del partido socialista sobre La modernizaci¨®n de las Administraciones p¨²blicas se diga que la burocracia utiliza el conocimiento de las normas "para no enfrentarse a las verdaderas demandas sociales", y para que se critique que el principio de legalidad act¨²e "para proteger la inercia administrativa" m¨¢s "que como garant¨ªa jur¨ªdica del ciudadano".

Es grave que en nuestro pa¨ªs, en base a razones no siempre suficientemente claras, se intente hoy difuminar la importancia que en todo Estado bien construido pol¨ªtica y administrativamente debe tener la ley. Bien est¨¢ que la Administraci¨®n se manifieste ¨¢gil y din¨¢mica; pero que lo haga dentro de los marcos legales y sin rebasar ¨¦stos en aras de oportunismos o estrategias que s¨®lo conducen a horadar los pilares capitales de la convivencia.

La crisis que en la actualidad atraviesa entre nosotros el principio de legalidad viene provocada en gran parte por el creciente culto que se rinde a la eficacia como el supremo y definitivo principio de las Administraciones modernas. La Administraci¨®n, se dice, tiene que ser por encima de todo eficaz, productiva, pragm¨¢tica, aunque ello conlleve en ocasiones la vulneraci¨®n de las normas que disciplinan su actuaci¨®n.

Los que defienden a ultranza el principio de eficacia lo hacen a costa de rechazar el de legalidad, como si se tratara de dos principios antit¨¦ticos y contradictorios entre s¨ª. Nada m¨¢s alejado de la realidad. Como ha escrito Parejo Alfonso, "el problema de la eficacia administrativa no consiste en optar entre los elementos de la disyuntiva, derecho o eficacia, sino en determinar las condiciones en que la actuaci¨®n de la Administraci¨®n, siendo conforme a derecho, sea tambi¨¦n efectiva, id¨®nea para la satisfacci¨®n real de los intereses generales". La posici¨®n del catedr¨¢tico madrile?o es correcta, y convendr¨ªa que la tuvieran a la vista todos aquellos que, llevados por la ligereza o la sinraz¨®n, se dedican a atacar las leyes y tratan de desplazarlas o reducirlas en su aplicaci¨®n a fin de despejar el camino hacia unos resultados que, por ello mismo, no siempre pueden ser valorados como leg¨ªtimos.

Bien est¨¢ la eficacia, pero con respeto a la ley. Y si la ley no se adecua a las nuevas circunstancias, lo que se impone es modificarla. Pero proclamar incondicionalmente el ideal de la eficacia administrativa, sin topes ni limitaciones, es transitar por un camino que nos lleva a conclusiones peligrosas y que puede hacer quebrar las esencias mismas del Estado de derecho.

Tanto se habla de la eficacia administrativa que es el momento de que, como el profesor de Ly¨®n, nos preguntemos si la eficacia tal como la entendemos y aplicamos hoy puede erigirse en el cimiento definitivo y final de la legitimidad administrativa.

La historia se repite. Si se ha cuestionado la legalidad bas¨¢ndose en el principio de eficacia, ya se empieza a cuestionar la eficacia bas¨¢ndose en el nuevo principio de equidad que se perfila en el horizonte como el r¨®tulo impulsor y renovador de la Administraci¨®n en los pr¨®ximos a?os.

Es cierto que, como hemos indicado, todos exigimos de la Administraci¨®n que sea eficaz. Hoy se valora m¨¢s la cultura de la eficacia que la de la legalidad, porque lo que se pide del funcionario y del trabajador p¨²blico es que se comporten activamente, que resuelvan los problemas y que no se queden atrapados entre los enredos y disquisiciones legalistas. Sin embargo, las cosas van cambiando a velocidad de v¨¦rtigo y, como dice Serge Mescherriakoff, es cierto que el p¨²blico reclama que los trenes lleguen a punto, que los hospitales curen a los enfermos, y as¨ª en los dem¨¢s servicios p¨²blicos. "Pero", a?ade este profesor, "(el p¨²blico) ahora quiere m¨¢s "(la cursiva es nuestra); y es este "ahora quiere m¨¢s" lo que amenaza con desbordar y superar el hasta ahora indiscutible principio de la eficacia administrativa.

?Qu¨¦ significa este inconformismo social de quienes no se contentan con que los trenes sean puntuales y que los hospitales atiendan eficazmente a los enfermos? ?Qu¨¦ alcance y consecuencias tendr¨¢ esta insatisfacci¨®n de los administrados que marcan unas cotas nuevas de perfecci¨®n y mejora a toda la actividad administrativa? ?stas son las grandes preguntas que se formulan ya las Administraciones p¨²blicas, que asisten, at¨®nitas y perplejas, a la llegada de un nuevo estadio en su evoluci¨®n, en el que el usuario, el administrado, el contribuyente, el ciudadano en general ya no se conforma con unos servicios y unas prestaciones eficaces, sino que pide m¨¢s y solicita cosas distintas.

No es sencillo definir en pocas l¨ªneas el contenido del principio de equidad y determinar las consecuencias que se derivar¨¢n del mismo cuando se superponga a los ya consolidados de la legalidad y la eficacia. Los franceses, para calificar una Administraci¨®n que es respetuosa con la ley y que obra con eficacia, pero que no acaba de convencer a los ciudadanos, hablan de maladministraci¨®n o de misadministraci¨®n, t¨¦rminos que tratan de expresar la existencia, en la sociedad, de una Administraci¨®n que todav¨ªa no ha sido capaz de identificarse plenamente con los ciudadanos y que est¨¢ cargada de recelos, taras, imperfecciones y lagunas que impiden su plena sincronizaci¨®n con la sociedad.

De alguna manera, en una primera aproximaci¨®n al tema, dir¨ªamos que la Administraci¨®n actual tiene que ser, por supuesto, legal y eficaz; pero tambi¨¦n, y en no menor medida, equitativa. Esta exigencia de equidad supone que la Administraci¨®n trate a cada uno como un sujeto individual izado, con arreglo a sus peculiares circunstancias personales, familiares y profesionales. Reclama que cada ciudadano sea visto como un titular de derechos y no como un simple n¨²mero que se encasilla y se introduce en un ordenador. Postula que el hombre de la calle sea acogido con humanidad, y no despectiva o desp¨®ticamente, en las oficinas y despachos p¨²blicos. Conlleva que cada ciudadano sea elevado a la categor¨ªa de cliente y no rebajado a la pura condici¨®n de mero destinatario de las ¨®rdenes y mandatos administrativos. Y reivindica que cada individuo, en sus contactos permanentes y cotidianos con la Administraci¨®n, est¨¦ debidamente informado y no se le distancie autoritariamente de las instancias de decisi¨®n.

Todas estas implicaciones hablan de una verdadera revoluci¨®n administrativa en nuestros d¨ªas, y en virtud de la cual la Administraci¨®n, para no verse crecientemente rechazada por la sociedad, habr¨¢ de tornarse m¨¢s humana y deber¨¢ empezar a ver en cada uno de nosotros no un n¨²mero ni una ficha ni una tarjeta, sino un sujeto personalizado e individualizado al que es preciso atender seg¨²n sus intransferibles cualidades y condiciones. Por eso, en nuestra opini¨®n, el principio que regir¨¢ en los pr¨®ximos a?os las relaciones Administraci¨®n-administrados lo denominamos, mejor que de equidad, de subjetividad.