Sobre el Tribunal de Cuentas

Concluye el articulista su an¨¢lisis de la gesti¨®n p¨²blica se?alando que la evaluaci¨®n de la eficiencia no se improvisa. Se puede realizar una evaluaci¨®n ad hoc, aislada, aunque en este caso es previsible encontrar la resistencia l¨®gica de los responsables de esos programas, que no quieren ser los ¨²nicos fiscalizados. La informaci¨®n estad¨ªstica y contable necesaria requiere planificaci¨®n, tiempo y tenacidad.

La novedad radica en que a la justificaci¨®n y al control legal y contable se unen el de la gesti¨®n econ¨®mica y financiera y el de aspectos de la eficiencia econ¨®mica.Resulta conveniente equilibrar la actual y excesiva primac¨ªa del control de legalidad sobre el de resultados. De hecho, un control formalista excesivo realizado acto a acto paraliza una gesti¨®n eficaz y diluye la responsabilidad del gestor estimul¨¢ndole al mantenimiento de los procedimientos tradicionales (e incluso prohibi¨¦ndole cualquier innovaci¨®n). El fiscalizador se convierte en cogestor de la unidad correspondiente, dificultando la aceptaci¨®n de responsabilidad por los resultados.

Cualquier control genera molestias. La informaci¨®n estad¨ªstica y contable necesaria requiere planificaci¨®n, tiempo y tenacidad si se quiere obtener. La formaci¨®n del personal para realizar una evaluaci¨®n es tambi¨¦n tarea dif¨ªcil y costosa.

Parece, pues, que si se desea realizar controles de eficiencia del sector p¨²blico hay que institucionalizar esa evaluaci¨®n de eficiencia, estableciendo la obligaci¨®n legal, aplicando la voluntad pol¨ªtica y, sobre todo, decidiendo qui¨¦n la debe llevar a cabo y hasta qu¨¦ punto.

Control

Estos dos ¨²ltimos aspectos est¨¢n siendo el centro de un debate importante en muchos pa¨ªses de la OCDE. La obligaci¨®n legal del control de eficiencia suele existir y parece s¨®lida la tendencia de poner en pr¨¢ctica este tipo de controles a pesar de su coste y dificultades. La dimensi¨®n alcanzada por los sectores p¨²blicos y las tensiones sobre su crecimiento as¨ª lo reclaman. Adem¨¢s, la evaluaci¨®n de la eficiencia econ¨®mica de la gesti¨®n p¨²blica es muy rentable. Con un promedio de gasto p¨²blico de alrededor del 40% del PIB entre los miembros de la OCDE y unos servicios p¨²blicos que representan de un 15% a un 20% del PIB, ganancias moderadas de la productividad p¨²blica generan beneficios que alcanzan con facilidad el valor de uno o dos puntos porcentuales del PIB.

En el tema de cu¨¢l es el ¨®rgano adecuado para realizar evaluaciones de la eficiencia p¨²blica creo que hay que distinguir entre los aspectos de modernizaci¨®n de la Administraci¨®n y de mejora de la gesti¨®n p¨²blica del punto m¨¢s concreto del control de eficiencia. Los primeros aspectos se refieren a la introducci¨®n de criterios de eficiencia en el funcionamiento de los sectores p¨²blicos, incluyendo temas organizativos, funcionales, de procedimiento y de recursos humanos que se plantean desde la presupuestaci¨®n hasta el control previo del gasto, pasando por el reclutamiento del personal p¨²blico. En el segundo, el punto de mira se sit¨²a en la justificaci¨®n del uso dado a los recursos administrados y su control; en la rendici¨®n p¨²blica de cuentas y su fiscalizaci¨®n.

Esto explica que la evaluaci¨®n de la eficiencia p¨²blica se realice por ¨®rganos diversos, diferenciados por sus objetivos espec¨ªficos. En cuanto a los aspectos de la mejora de la gesti¨®n p¨²blica se han creado, normalmente, oficinas o unidades de eficiencia, dependientes directamente en muchos casos del presidente del Gobierno, con el objetivo de modernizar la Administraci¨®n.

Esto. responde a una estrategia global de eficiencia en la gesti¨®n. La dependencia de estas unidades de la presidencia del Gobierno se explica fundamentalmente por la necesidad de un respaldo pol¨ªtico m¨¢ximo a este tipo de estrategias. Sin embargo, este impulso de la eficiencia en la gesti¨®n requiere del compromiso y actuaci¨®n de toda la Administraci¨®n, y puede dirigirse desde diversos ¨®rganos (presupuestarlos, organizativos, de personal, etc¨¦tera).

Independencia

El enfoque debe ser diferente en el ¨¢rea del control. El ¨®rgano responsable ha de ser independiente pol¨ªticamente. De hecho, en los sectores p¨²blicos la rendici¨®n p¨²blica de cuentas y el control de su regularidad legal o contable a trav¨¦s de las instituciones superiores de auditor¨ªa o fiscalizaci¨®n del Estado (en Espa?a, el Tribunal de Cuentas) presenta una muy larga tradici¨®n. La rendici¨®n de cuentas tiene en este contexto el significado de explicar y justificar el uso de los recursos administrados p¨²blicamente. El control o fiscalizaci¨®n correspondiente debe contener la cr¨ªtica y juicio de esa administraci¨®n. La multiplicidad p¨²blica de interesados es lo que origina que la rendici¨®n de cuentas p¨²blicas se haga a los poderes legislativos, que tienen la representaci¨®n popular en un Estado moderno. La fiscalizaci¨®n de la actuaci¨®n de] sector p¨²blico suele hacerse a trav¨¦s de un ¨®rgano del Estado, t¨¦cnico, independiente, con autonom¨ªa de gesti¨®n y con jurisdicci¨®n contable, aunque la rendici¨®n ¨²ltima de cuentas sea al poder legislativo.

Los tribunales de cuentas suelen ser independientes por mandato constitucional. Al mismo tiempo, su conocimiento, probablemente ¨²nico, de las unidades que han de valorar los sit¨²a en una posici¨®n preferente para la realizaci¨®n de una evaluaci¨®n de eficiencia. Parecen, sin duda, los ¨®rganos adecuados para la realizaci¨®n de un control de eficiencia del sector p¨²blico, y esto explica que la mayor¨ªa de los pa¨ªses encomienden a sus tribunales de cuentas esta funci¨®n.

En Espa?a, al igual que la intervenci¨®n general tiene encomendadas entre sus funciones de intervenci¨®n previa la realizaci¨®n de auditor¨ªas operativas o de gesti¨®n, el Tribunal de Cuentas ha de controlar, de acuerdo con su ley org¨¢nica, la gesti¨®n econ¨®mica del sector p¨²blico y valorar la eficiencia de su actividad econ¨®mico-Financiera. Por consiguiente, la opci¨®n elegida por Espa?a sigue la tendencia principal de los pa¨ªses reunidos en la OCDE, plante¨¢ndose dificultades an¨¢logas a las que se pueden encontrar en la experiencia internacional.

La principal dificultad inicial se debe justamente a la actividad tradicional de los tribunales de cuentas centrada en los controles de legalidad y de regularidad contable. A la vez el elemento de jurisdicci¨®n contable, su actuaci¨®n como tribunales, ha dado un peso preponderante entre sus miembros a personas con formaci¨®n fundamentalmente jur¨ªdica. Al componente contable y al jur¨ªdico se les ha de agregar un componente econ¨®mico y de evaluaci¨®n de eficiencia, lo cual implica unos criterios diferentes de selecci¨®n de sus miembros y una formaci¨®n adecuada de su personal.

Los economistas, como profesi¨®n, por sus conocimientos de la microeconom¨ªa de la evaluaci¨®n y de las t¨¦cnicas contables, son miembros naturales de un tribunal de cuentas moderno, de la misma forma que los juristas lo son de un tribunal constitucional.

El segundo tipo de dificultades es m¨¢s amplio y enlaza con la pregunta anteriormente planteada sobre el alcance de la evaluaci¨®n de la eficiencia p¨²blica: hasta qu¨¦ punto realizar esa valoraci¨®n. La pauta adecuada es la de una actividad evaluadora paulatina y selectiva. Resulta necesario ir adquiriendo experiencia en la aplicaci¨®n de las t¨¦cnicas evaluativas, en la Fijaci¨®n de criterios de eficiencia o en el desarrollo de ¨ªndices de efectividad. Respecto a contar con el personal formado en estas t¨¦cnicas, la colaboraci¨®n de la Universidad es fundamental. El ¨¢rea presupuestaria de la producci¨®n p¨²blica de bienes y servicios re¨²ne condiciones apropiadas para la evaluaci¨®n, y, de acuerdo con la experiencia internacional, la sanidad y la educaci¨®n, junto con las infraestructuras, son los terrenos donde m¨¢s avances se han realizado. Las haciendas locales y las auton¨®micas forman un ¨¢rea de an¨¢lisis valiosa pues por su n¨²mero pueden proporcionar una base estad¨ªstica suficiente y el control de su gasto, a la vez, constituye una prioridad importante en muchos pa¨ªses.

Econom¨ªa y votos

Un punto central del alcance de la evaluaci¨®n de eficiencia es la separaci¨®n entre los aspectos t¨¦cnicos y evaluativos y los pol¨ªticos. El control de la eficiencia econ¨®mica se refiere exclusivamente a los aspectos microecon¨®micos y de gesti¨®n de la actividad p¨²blica. En cambio, la valoraci¨®n de la efectividad pol¨ªtica corresponde a la representaci¨®n popular y al votante. La estrategia y la elecci¨®n de pol¨ªticas son territorio reservado a los partidos. pol¨ªticos en una democracia, que los legitima, y es el desarrollo operativo de esas pol¨ªticas Io que requiere la valoraci¨®n de efliciencia as¨ª como la fiscalizaci¨®n legal y contable. La posici¨®n, del evaluador ha de ser independierite, t¨¦cnica y neutral, sin entrar en la arena del conflicto pol¨ªtico o en la valoraci¨®n pol¨ªtica de la actividad de] sector p¨²blico. Su funci¨®n es la de plantear el control de eficiencia en las ¨¢reas adecuadas y desarrollarle, t¨¦cnicamente, rindiendo su informaci¨®n a la representaci¨®n popular para su utilizaci¨®n en el aumento de la productividad del sector p¨²blico. Siguiendo estas pautas, con el proces, institucionalizado y aplicando la tenacidad requerida para su puesta en pr¨¢ctica, el futuro de la evaluaci¨®n de la eficiencia p¨²blica es s¨®lido y puede generar buenos dividendos sociales. Es necesario, a la vez, insistir en el desarrollo de nuevas t¨¦cnicas (le evaluaci¨®n, de medici¨®n de objetivos, y en el logro de una nueva cultura de gesti¨®n y eficiencla econ¨®micas,en el sector p¨²blico. Mucho queda por hacer, pcro la simple iniciaci¨®n del proceso no s¨®lo facilita un mayor control sino que fomenta una mejor formulaci¨®n de pol¨ªticas, una gesti¨®n p¨²blica m¨¢s eficiente y una modernizaci¨®n de los sectores p¨²blicos.