La solidaridad

Concluye el articulista sus reflexiones sobre la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, exponiendo la necesidad de dise?ar un mecanismo institucional que sirva para la reforma del actual sistema y la soluci¨®n de los conflictos que conlleva.

Como hemos visto, para hacer funcionar el esquema redistributivo es importante disponer de alg¨²n criterio que nos permita definir el esfuerzo fiscal -decisi¨®n valorativa, nada complicada- y, por otra parte, realizar el c¨¢lculo de cu¨¢nto cuesta en cada comunidad aut¨®noma prestar un determinado nivel de servicios p¨²blicos regionales.El primer tema consiste en buscar una medida satisfactoria de esfuerzo fiscal. Antes suger¨ªamos la presi¨®n fiscal, en cuyo caso dir¨ªamos que dos comunidades hacen el mismo esfuerzo, si tienen id¨¦ntica presi¨®n fiscal. Podemos, igualmente, medir el esfuerzo tomando la presi¨®n fiscal, no sobre la renta total, sino sobre la renta despu¨¦s de restar un consumo m¨ªnimo por persona, de forma que las magnitudes resultantes sean m¨¢s comparables entre comunidades. Ahora bien, cualquiera que sea el criterio por el que se opte bastar¨¢ un acuerdo pol¨ªtico suficiente para que pueda aplicarse.

El segundo tema, el coste de los servicios, resulta m¨¢s arduo. Sin duda la aproximaci¨®n m¨¢s sencilla, defendida por algunas comunidades, ser¨ªa atribuir un coste igual por habitante. En defin¨ªtiva, se dice, son los habitantes quienes reciben los servicios p¨²blicos y, por tanto, m¨¢s habitantes significa mayor coste si se pretende mantener el nivel de prestaci¨®n por habitante. De hecho, en nuestro actual sistema de financiaci¨®n, podemos decir que este criterio es el b¨¢sico a la hora de distribuir los recursos por parte de la hacienda central.

Sin embargo distribuir recursos o determinar costes en funci¨®n exclusiva del n¨²mero de habitantes no es una buena soluci¨®n, porque, dependiendo del servicio de que se trate, no todos los habitantes ser¨¢n usuarios del mismos. As¨ª, es f¨¢cil ver, por ejemplo, que los servicios educativos se utilizar¨¢n en mayor medida por los ciudadanos j¨®venes, en edades escolares, que por las personas mayores. Por tanto, en dos comunidades con id¨¦ntico n¨²mero de habitantes necesitar¨¢ aplicar m¨¢s recursos a educaci¨®n aquella que tenga la mayor proporci¨®n de poblaci¨®n joven. Otro tanto puede decirse de la sanidad -probablemente tendr¨¢ m¨¢s importancia en poblaciones m¨¢s maduras- y as¨ª sucesivamente. En definitiva, si en lugar de tomar los habitantes tomamos los usuarios de los distintos servicios es claro que el coste de ofrecer un determinado nivel de prestaci¨®n de servicios p¨²blicos no s¨®lo ser¨ªa funci¨®n de la poblaci¨®n, sino tambi¨¦n de su composici¨®n o estructura por edades.Pero a¨²n hay algo m¨¢s en esta cuesti¨®n. Garantizar un determinado nivel de prestaci¨®n requiere no limitarse a considerar los usuarios potenciales de un servicio, sino los usuarios reales del mismo.Oferta p¨²blica

En efecto, gran parte de los servicios prestados por las CC.AA (educaci¨®n, sanidad, vivienda, prestaciones sociales) son Igualmente ofrecidos a los ciudadanos por el sector privado. No se trata de bienes p¨²blicos puros, sino de bienes que, por ser fundamentales, el Estado decide que todos los ciudadanos deben disponer, como m¨ªnimo, de una determinada cantidad de los mismos. Por tanto, no cabe duda que la oferta p¨²blica de estos servicios es redistributiva en s¨ª misma, pues viene a garantizar el acceso a todas las personas a los mismos, pero muy especialmente de aquellas personas que no disponen de recursos suficientes para adquirir tales bienes al sector privado, y por tanto que. si no existiera la oferta p¨²blica de los mismos, no podr¨ªan utilizarlos. Ello significa, visto ahora desde otra perspectiva, que normalmente usar¨¢n m¨¢s los servicios p¨²blicos las personas con menores niveles de renta recurriendo con m¨¢s frecuencia a la oferta privada, las personas m¨¢s acomodadas. Siendo esto as¨ª, es evidente que el n¨²mero de usuarios -que son los aut¨¦nticos determinantes del coste de prestaci¨®n de los servicios- aumentar¨¢ en raz¨®n inversa al nivel de renta, de forma que dos comunidades con igual n¨²mero de habitantes e igual estructura de la poblaci¨®n, tendr¨¢ m¨¢s usuarios de los servicios p¨²blicos regionales aquella que tenga menor nivel de renta.

De la reflexi¨®n anterior derivamos una conclusi¨®n muy importante, cu¨¢l es la inadecuaci¨®n del n¨²mero de habitantes, como criterio para determinar el coste de prestar un determinado nivel de servicios p¨²blicos. La referencia no debieran ser nunca los habitantes, sino los usuarios y entre ambas magnitudes, por las razones indicadas, puedan haber diferencias importantes.

Pero hay algo m¨¢s. Aceptado que la referencia subjetiva son los usuarios, hay que aceptar igualmente que el coste de facilitar un determinado nivel de prestaci¨®n por usuario puede variar sensiblemente de una comunidad a otra, dependiendo b¨¢sicamente de c¨®mo se distribuya la poblaci¨®n en el territorio (y tambi¨¦n en el tiempo, que es parte de la problem¨¢tica espec¨ªfica de las zonas tur¨ªsticas).

En efecto, en t¨¦rminos generales el coste de escolarizar un ni?o es bastante menor en zonas urbanas que en zonas rurales, donde la poblaci¨®n se halla m¨¢s dispersa. Y lo mismo puede decirse de la sanidad. Las econom¨ªas de escala que aparecen en la producci¨®n de estos servicios hace que el coste por usuario de los mismos pueda. minimizarse en las ¨¢reas urbanas, mientras que la discontinuidad de los costes fijos vienen a elevar dicho coste por usuario en las zonas rurales. En consecuencia, si deseamos que todos los usuarios dispongan del mismo nivel de prestaci¨®n, habr¨¢ que facilitar relativamente m¨¢s recursos a las comunidades donde domina la poblaci¨®n rural y dispersa frente a las de poblaci¨®n urbana.

La combinaci¨®n del conjunto de circunstancias se?aladas hace que si los recursos se distribuyen (o los costes se calculan) atendiendo b¨¢sicamente al n¨²mero de habitantes se estar¨¢ discriminando, en favor de las comunidades m¨¢s ricas y urbanas, y en contra de las menos desarrolladas y m¨¢s rurales.Todas ¨¦stas son cuestiones que deben considerarse para configurar el patr¨®n redistributivo adecuadamente y garantizar as¨ª, junto con la autonom¨ªa, la solidaridad. El tema, sin embargo, es lo suficientemente importante como para tomarse el tiempo necesario, pues se trata, en definitiva, de desarrollos constitucionales a un primer nivel. No deber¨ªamos caer ni en la negativa temperamental ni en la prisa injustificada para orillar el an¨¢lisis, primero, y los acuerdos despu¨¦s, necesarios para encarrilar adecuadamente la reforma del actual sistema de financiaci¨®n auton¨®mica. No podremos evitar los conflictos, pero s¨ª debemos dise?ar un mecanismo institucional que sirva a su soluci¨®n y no a enconarlos.Jos¨¦ V. Sevilla Segura es economista.