El sistema y el futuro

2. Es preciso dejar definitivamente clara la responsabilidad financiera de las CC AA. La situaci¨®n actual es peligrosa y puede dar lugar a decisiones injustas, notablemente ajenas a la equidad. Existen antecedentes de esas decisiones que priman la irresponsabilidad financiera con subvenciones p¨²blicas, que van desde los Ayuntamientos a los clubes de f¨²tbol y numerosas empresas privadas. De ese modo, quienes se administran bien tienen que pagar impuestos para sacar del pozo financiero a los irresponsables.El Estado acude al trapo con extraordinaria facilidad, a lo que ayuda mucho el esp¨ªritu centralista y el ¨¢nimo de ejercer poder m¨¢s o menos salvador. Pero al final recaen en ¨¦l (es decir, en todos los ciudadanos) las consecuencias financieras de esos afanes de arreglarlo todo desde el centro. Singularmente, los acreedores de las CC AA deben saber muy bien que ¨¦stas responden por sus medios, los que est¨¢n en su presupuesto y en las leyes, y no con otros.

3. Est¨¢ claro que para que esa responsabilidad financiera sea operativa el Estado debe abstenerse cuidadosamente de inmiscuirse en lo que no es de su competencia. Tiene que ser coherente con el sistema de organizaci¨®n pol¨ªtica que se ha elegido. El Estado no est¨¢ para suplir con su acci¨®n las deficiencias de las CC AA en su hacer espec¨ªfico, en una especie de tutela funcional que tanto gusta al esp¨ªritu centralista; ni mucho menos para perturbar, con sus injerencias, el desempe?o de las CC AA, bas¨¢ndose principalmente en su poder¨ªo econ¨®mico, aunque la intervenci¨®n se cubra jur¨ªdicamente con argumentos m¨¢s o menos consistentes. Otra cosa es la cooperaci¨®n del Estado con la comunidad aut¨®noma, con sus ¨®rganos; algo totalmente diferente de la acci¨®n directa. Mientras los ¨®rganos estatales no se convenzan de que intervenci¨®n, tutela, injerencia, etc¨¦tera, equivalen a responsabilidad Financiera, no se podr¨¢ crear el adecuado marco para que aparezca n¨ªtida esa conciencia de responsabilidad financiera de las CC AA, que ha de insertarse no s¨®lo en sus dirigentes, sino en sus correspondientes ciudadanos.

4. Tambi¨¦n est¨¢ claro que para que esa responsabilidad financiera sea operativa la Financiaci¨®n de las CC AA debe ser suficiente, y aut¨®noma. A tal efecto ser¨ªa conveniente considerar alguna modificaci¨®n en el sistema de participaci¨®n de las CC AA en los ingresos del Estado, modificaci¨®n que, por lo dem¨¢s, bien articulada, no requerir¨ªa la modificaci¨®n de los estatutos ni de la LOFCA.

Hasta ahora la participaci¨®n se ha establecido como porcentaje sobre los ingresos del Estado; pero ¨¦stos son cambiantes en funci¨®n de decisiones coyunturales, lo que establece incertidumbres sobre el montante de la participaci¨®n, que puede resultar excesiva o insuficiente, seg¨²n los casos. Ser¨ªa muy conveniente sustituir la participaci¨®n como porcentaje de ingresos estatales por la participaci¨®n como porcentaje sobre las bases imponibles. Especialmente esta f¨®rmula es v¨¢lida para el IVA y los impuestos especiales. Al fin y al cabo, es la f¨®rmula (el IVA) mediante la que se financia la CE. Las ventajas del IVA son indudables: sus bases son conceptualmente muy estables, ya que la estructura del impuesto, las exenciones, etc¨¦tera, no se modifican m¨¢s que por acuerdo de la CE. Por otro lado, reflejan bien y con rapidez las oscilaciones de los precios y las modificaciones del nivel de actividad. Una participaci¨®n de las CC AA en ingresos del Estado que tuviera como componente principal un procentaje sobre la base del IVA dar¨ªa a las CC AA ingresos que, si fueran suficientes, tendr¨ªan un automatismo notable, al margen, por tanto, de la voluntad coyuntural de los ¨®rganos del Estado, que podr¨ªa modificar as¨ª todos sus impuestos sin implicaciones importantes para la financiaci¨®n de las CC AA.

5. La suficiencia en la financiaci¨®n viene determinada por el c¨¢lculo adecuado del coste de los servicios a cubrir por cada comunidad aut¨®noma. Esto es imprescindible en un sistema solidario de financiaci¨®n, como es la exigencia constitucional, y tanto si se quieren atribuir a las CC AA, en todo o en parte, ingresos tributarlos propios o cedidos como si se quieren financiar esos presupuestos, en todo o en parte, con participaci¨®n en ingresos del Estado.

Ingreso y gesti¨®n

6. Para la adecuada responsabilidad financiera de las CC AA ser¨ªa muy conveniente la atribuci¨®n de ingresos tributarios que la comunidad aut¨®noma gestionara o ayudara a gestionar. Debemos distinguir entre la asignaci¨®n del ingreso y la gesti¨®n.

Que las CC AA tengan responsabilidad en los niveles de presi¨®n o esfuerzo fiscal que realizan los ciudadanos es muy conveniente. Para ello habr¨ªa que dejar un margen efectivo para recargos de las CC AA, ya que la presi¨®n fiscal actual es muy alta. El Estado habr¨ªa de reducir sus tipos para que las CC AA pudieran establecer los recargos; lo que presenta dificultades. La cesi¨®n de nuevos tributos es dif¨ªcilmente pensable, dadas las caracter¨ªsticas de los que integran el sistema tributarlo espa?ol actual y las exigencias y conveniencias derivadas de la integraci¨®n en la CE.

Por ello, y sin descartar totalmente estos caminos, singularmente el primero de ellos, habr¨ªa que pensar en la corresponsabilidad en la gesti¨®n de tributos estatales en cada territorio con las diferentes CC AA, o en la creaci¨®n de un ¨®rgano dependiente del Estado y de las CC AA al que se atribuyera la gesti¨®n tributar¨ªa en todos los territorios, tanto para los impuestos estatales como para los cedidos. Las v¨ªas de colaboraci¨®n en la gesti¨®n tributaria, apuntadas en los estatutos, en la LOFCA y en la misma Constituci¨®n, no han sido desarrolladas. Tropiezan con resistencias enormes, desde luego, tanto por parte de las burocracias respectivas como de los pol¨ªticos que est¨¢n al frente de los distintos ¨®rganos de poder. Pero la cooperaci¨®n financiera en un Estado de las, autonom¨ªas requiere soluciones de este tipo.

7. La financiaci¨®n basada en impuestos cedidos o en participaci¨®n en ingresos del Estado percibidos en el territorio de la respectiva C A tropieza con grandes dificultades desde el punto de vista de una financiaci¨®n solidaria, salvo si se trata de impuestos como los de producto o los de consumo que se perciben en destino, que apenas se encuentran en un sistema tributario moderno. Con la cesi¨®n de los impuestos importantes del sistema, en todo o en parte, resultar¨ªan notablemente beneficiados en la suficiencia de sus Haciendas los territorios que tieneri residentes con capitales operativos en otras CC AA, o productores de bienes y servicios que se satisfacen en gran medida en otros territorios, o que contienen cabeceras empresariales extendidas por todos los territonos. Aparte de la circunstancia no desde?able de que se nutrir¨ªan en gran medida con impuestos pagados efectivamente en los otros territorios, especialmente los m¨¢s pobres. Pero esto no quiere decir que no puedan arbitrarse procedimientos para incentivar la responsabilidad fiscal de los ¨®rganos de las CC AA, asoci¨¢ndolas o deleg¨¢ndoles la gesti¨®n de ciertos impuestos estatales, en la forma antes indicada o en otra, de modo que obtengan ingresos cuantificados sobre lo obtenido para el Estado en el territorio de forma suficientemente estimuladora; estos ingresos ser¨ªan una parte menor, aunque apreciable, de los totales de la comunidad aut¨®noma.

Es importante conseguir la responsabilidad financiera de las CC AA, y ello implica hacer todo el esfuerzo posible por conseguir una corresponsabilidad fiscal que lleve a resultados compatibles con el principio de solidaridad.

8. De este modo se puede llegar a soluciones en que algunas o todas las CC AA no dependan, o dependan en mucha menor medida que otras, de participaciones en ingresos del Estado. Es evidente que si se transfieren homog¨¦neamente impuestos, en todo o en parte, o con gesti¨®n participada o cedida, a todas las CC AA, las de mayor riqueza radicante podr¨ªan obtener as¨ª una financiaci¨®n suficiente y aut¨®noma, cosa que no lograr¨ªan las m¨¢s pobres, que necesitar¨ªan el complemento importante, incluso sustancial, como ahora sucede, de la participaci¨®n en ingresos del Estado.

Pero esta participacion, por muy objetivada que est¨¦, de la forma antes indicada o de otras formas parecidas, siempre otorga un peso importante en la rinanciaci¨®n de la comunidad aut¨®noma a la voluntad estatal, aunque ¨¦sta tenga que consensuarse con la de la comunidad aut¨®noma y se haga operativa s¨®lo una vez cada cuatro o cinco a?os. Por supuesto, si esas deficiencias se suplen con meras subvenciones dejadas ¨¢l criterio del Estado, el sistema de financiaci¨®n deja, simplemente, de ser aut¨®nomo.

Tutela financiera

De modo que puede suceder que el sistema de financiaci¨®n deje a unas CC AA con m¨¢s autonom¨ªa financiera que a otras. El Estado ejercer¨ªa sobre las segundas, y de hecho, una cierta tutela financiera. Tambi¨¦n puede articularse el sistema de cesiones impositivas parciales de modo que, obteniendo cesiones parciales de porcentaje diverso, todas las CC AA queden financiadas con una mayor autonom¨ªa. Pero esto no evita la intervenci¨®n estatal en la modificaci¨®n, con el tiempo, de los porcentajes de cesi¨®n.

Que existan CC AA sujetas a cierta tutela financiera y otras que no lo est¨¦n no va en contra de la Constituci¨®n en principio, ya que ¨¦sta previ¨® la posibilidad de que las CC AA tuvieran grados de autonom¨ªa diversos. Que esto suceda de tal modo que las sujetas a tutela sean las de bajo PIB por habitante y las no sujetas las de alto PIB ya plantea problemas de solidaridad. Pero a veces a los pobres les viene mejor, y lo prefieren, una tutela generosa que una independencia, o libertad, arriesgada.

En cualquier caso, este problema hay que plante¨¢rselo y resolverlo. Hay cuestiones pol¨ªticas de fondo que poco tienen que ver en s¨ª mismas con las soluciones financieras, pero que no dejan de influir en ellas, a veces de modo decisorio.

Que todas las autonom¨ªas de regimen com¨²n hayan de tener la misma soluci¨®n financiera, al menos el mismo sistema b¨¢sico, es lo que predican la actual LOFCA y los actuales estatutos de autonom¨ªa. Pero es una cuesti¨®n abierta y que hay que afrontar con decisi¨®n. Lo que no puede ser es que el esp¨ªritu ben¨¦fico de la Administraci¨®n central y centralista tome la incapacidad funcional (presunta) de algunos como excusa para escamotear sustancia auton¨®mica a los dem¨¢s. Quien crea que la autonom¨ªa no tiene que ser igual para todos, lo que comporta unas resultantes Financieras, que lo diga y mantenga todas las consecuencias de su p¨®stura. Quien prefiera un status igualitario, que lo diga tambi¨¦n y lo mantenga igualmente con todas sus consecuencias. Ambas posturas tienen consecuencias pol¨ªticas importantes. Pero la voluntad de cada una de las CC AA, y de sus ciudadanos, sigue siendo un dato trascendente.

9. Una ¨²ltima observaci¨®n so,bre la solidaridad predicada por la Constituci¨®n. Solidaridad no implica igualitarismo, sin m¨¢s. Precisamente la autonom¨ªa territorial implica libertad, una disposici¨®n para orientar los servicios p¨²blicos en cada territorio, dentro de las competencias de la comunidad aut¨®noma, de una manera peculiar. Y la libertad implica diferenclas, que tambi¨¦n pueden serlo, en las preferencias de los ciudadanos, y dentro de ciertos l¨ªmites, en la forma de prestar ciertos servicos p¨²blicos. Por ejemplo, hay una ensenanza gratuita obligatoria exigida en la Constituci¨®n. Fuera de ello, las CC AA pueden extender m¨¢s o menos el ¨¢mbito de la gratuidad, Tambi¨¦n puede haber diferencias en la sanidad y en otros servicios.

Adem¨¢s, est¨¢ la cuesti¨®n del ejercicio responsable de las competencias financieras. Por ello, hay que tener presente que las medidas exigidas por la solidaridad deben ser tales que se respeten las diferencias basadas en las leg¨ªtimas preferencias de cada comunidad aut¨®noma, y nunca deben premiar la irresponsabilidad financiera de nadie, sea pobre o rico. Y as¨ª, a medida que transcurra el tiempo, las referencias al coste de los servicios para atribuir a las CC AA medios financieros apropiados pueden perder significaci¨®n, y habr¨¢ que darm¨¢s importancia a otros m¨®dulos que ya han de considerarse operativos, como el de la capacidad recaudatoria de los instrumentos fiscales puestos a disposici¨®n de cada comunidad aut¨®noma, y no utilizados o deficientemente utilizados por ¨¦sta. Se trata de la b¨²squeda permanente die un equilibrio entre libertad y solidaridad que nunca permitir¨¢ dejar las soluciones financieras definitivamente zanjadas, porque el Estado de las autonom¨ªas es, entre otras cosas, un Estado de di¨¢logo permanente.

es catedr¨¢tico de Hacienda de la universidad de Sevilla