Una opci¨®n mas ambiciosa

Resulta ineludible el debate sobre el modelo de financiaci¨®n auton¨®mica, afirma el autor, porque ¨¦ste ha agotado su papel y es obligado el salto a la corresponsabilidad fiscal. Es preciso, agrega, buscar la f¨®rmula para que las comunidades aut¨®nomas asuman la responsabilidad recaudatoria de los recursos, que necesitan.

En el llamado debate auton¨®mico se plantean dos grandes cuestiones simult¨¢neas: el posible aumento de las competencias transferidas y la forma en que ¨¦stas se financian. Parece que para algunos las peticiones de ciertas comunidades aut¨®nomas de mayo res competencias de gasto y recaudatorias suponen necesaria mente un perjuicio para otras comunidades o/y para la Administraci¨®n central. Sin embargo, es posible encontrar f¨®rmulas en las que se consigan resultados beneficiosos para todas las partes implicadas, entre las que deben incluirse, naturalmente, los propios contribuyentes. No voy a detenerme en el tema de las competencias de gasto. El ¨¢mbito del debate y, sobre todo, de la decisi¨®n, tiene su centro de gravedad en par¨¢metros muy alejados de los que pretenden utilizarse aqu¨ª.

Por un lado, es indiscutible que el salto cuantitativo en la descentralizaci¨®n del gasto p¨²blico, realizado en muy pocos a?os, es todo un r¨¦cord en t¨¦rminos comparados. Por otro, no es menos cierto que hay determinadas competencias (como universidades, algunas gestionadas por el Inem, la formaci¨®n profesional ocupacional, incluso la sanidad) que podr¨ªan ser transferidas sin excesivos problemas.

Sea cual sea el equilibrio que se consiga, resulta ineludible el debate sobre el modelo de financiaci¨®n. No s¨®lo porque finaliza el plazo del llamado modelo definitivo sino, fundamentalmente, porque ¨¦ste ha agotado ya su papel y es obligado el salto a la corresponsabilidad fiscal.

Como es sabido, en el sistema vigente las comunidades aut¨®nomas de r¨¦gimen com¨²n obtienen sus recursos ordinarios, ingresos de menor relevancia al margen, a trav¨¦s de la recaudaci¨®n por los tributos cedidos (fundamentalmente los de car¨¢cter patrimonial) y la participaci¨®n en los ingresos recaudados por la Hacienda central, que se reparten en funci¨®n de variables como la poblaci¨®n, la superficie, la riqueza relativa, etc¨¦tera.

Consecuencias negativas

Ni en uno ni en otro caso la comunidad aut¨®noma puede intervenir en la normativa de los diversos tributos ni puede alterar significativamente la cuant¨ªa recaudada. Solamente el recargo posible sobre el IRPF, que qued¨® tocado tras el debate en Madrid, abr¨ªa una puerta a la corresponsabilidad.

Este sistema implica consecuencias muy negativas: a) la hacienda auton¨®mica carece de aut¨¦ntica autonom¨ªa, pues no puede decidir ni la presi¨®n fiscal que desea para sus ciudadanos ni el nivel de gasto ¨®ptimo; b) la Administraci¨®n central sufre una permanente presi¨®n de las de mandas de las comunidades, favoreciendo el victimismo: en el sistema actual es f¨¢cilmente utilizable el argumento de que si no, se gasta m¨¢s en una comunidad es porque la Administraci¨®n central no da m¨¢s dinero, e, independientemente de que sea o no deseable, es cierto que no existe (casi) otra v¨ªa; c) el sistema est¨¢ desequilibrado porque una Administraci¨®n tiene la parte bonita del presupuesto, el gasto, y otra, la parte fea, los impuestos. Ello estimula el despilfarro y la ineficiencia porque el ciudadano no relaciona el servicio p¨²blico con el precio que paga (a pesar de los loables esfuerzos realizados por el se?or Borrell). M¨¢s que probablemente, ¨¦sta es tambi¨¦n una de las causas fundamentales del importante incremento del endeudamiento auton¨®mico.

Es preciso, pues, buscar un modelo en el que las comunidades aut¨®nomas asuman la responsabilidad recaudatoria de los recursos que necesitan y la competencia para variar significativamente la cuant¨ªa de los mismos, un sistema en el que las transferencias de la Hacienda central pasen a ser el componente menor de sus ingresos, al menos para la mayor¨ªa de las comunidades.

Las comunidades pobres tienen el justificado temor de que los avances en autonom¨ªa repercutan en desigualdades crecientes. Pero no tiene por qu¨¦ ser as¨ª. El sistema implicar¨ªa una estimaci¨®n de las necesidades de gasto de cada comunidad, en funci¨®n de las competencias que tuviera transferidas. Por razones de espacio obviar¨¦ el problema, importante, de su estimaci¨®n; aunque ser¨ªa deseable una aproximaci¨®n en las cifras por habitante que resultaran de la misma.

El modelo debe arbitrarse de tal forma que garantice, dentro de unas condiciones, que todas las comunidades pueden alcanzar la cifra de sus necesidades aunque tengan una menor capacidad recaudatoria y sin necesidad de una mayor presi¨®n fiscal que la aplicada por las restantes.

En mi opini¨®n, la soluci¨®n no puede venir por la cesi¨®n de la gesti¨®n del IPPF. La fragmentaci¨®n podr¨ªa repercutir en una merma de la eficacia recaudatoria y en divergencias inequitativas o injustificadas. Por otra parte, el cupo que deber¨ªa reintegrarse a la Hacienda central resultar¨ªa excesivo.

M¨¢s rechazable todav¨ªa es la propuesta de cesi¨®n de la recaudaci¨®n del IVA en fase minorista. Porque la fragmentaci¨®n tambi¨¦n puede repercutir sobre la eficacia recaudatoria; pero, sobre todo, porque la recaudaci¨®n territorial no responder¨ªa a ning¨²n criterio de equidad horizontal, sino a la mayor o menor integraci¨®n vertical de los sujetos pasivos.

El modelo posible

Parece que puede existir un amplio consenso en que la primera medida ser¨ªa ceder un porcentaje significativo (del orden del 25%) de la recaudaci¨®n del IRPF en cada comunidad aut¨®noma. ?stas podr¨ªan, a trav¨¦s de una ley propia, variar el importe de la cifra resultante (sin merma de la parte central), tanto hacia arriba como hacia abajo.

Los residentes en la comunidad aut¨®noma financiar¨ªan as¨ª conscientemente los servicios que ¨¦sta les presta y en la cuant¨ªa que la misma decide. Pero no s¨®lo los residentes se benefician del gasto auton¨®mico. Por ello es justo defender que tambi¨¦n quienes consumen en una comunidad aut¨®noma contribuyen a la financiaci¨®n de sus gastos. Ya hemos visto que la cesi¨®n del IVA minorista no es deseable. Pero pueden obtenerse resultados similares a trav¨¦s de un recargo sobre la base del IVA en fase minorista, gestionado por las comunidades y regulado por ellas dentro del marco de una ley estatal. Este recargo funcionar¨ªa de hecho como un impuesto monof¨¢sico en fase minorista.

El a?o 1993 supone una oportunidad ¨²nica para introducir esta alternativa: la armonizaci¨®n de los tipos del IVA va a liberar 18 o 19 puntos de gravamen sobre los llamados bienes de lujo. Por tanto, puede empezarse por aplicar ese recargo sobre este tipo de bienes sin peligros inflacionistas ni cambios en la presi¨®n relativa de los distintos bienes.

La misma circunstancia de 1993 permite sugerir una opci¨®n todav¨ªa m¨¢s ambiciosa que la participaci¨®n en el IRPF: sustituir ¨¦sta por un impuesto al gasto personal, a modo de surtax para los niveles elevados de renta, gestionado por las comunidades aut¨®nomas, con una paralela reducci¨®n de los tipos marginales del IRPF. Con ello, am¨¦n de aumentar la autonom¨ªa y la corresponsabilidad del modelo, se ganar¨ªa en incentivos al ahorro y en la respuesta a la libre movilidad de capitales. Estas figuras, a?adidas a los tributos cedidos, permitir¨ªan la casi total autosuficiencia de Arag¨®n, Baleares, Madrid y La Rioja. Si consideramos alguna transferencia adicional para las comunidades con competencias transferidas superiores a la media, Catalu?a se encontrar¨ªa en la misma situaci¨®n. Y todas las comunidades, salvo Extremadura, financiar¨ªan mayoritariamente sus presupuestos con recursos propios y aut¨®nomos. El modelo se complementar¨ªa con un sistema de transferencias de car¨¢cter compensatorio, que incluir¨ªa ¨ªndices correctores del esfuerzo fiscal para evitar que las comunidades con menor autonom¨ªa financiera tuvieran tambi¨¦n menores posibilidades de variar su cifra total de gasto. El conjunto del sistema garantizar¨ªa que todas las comunidades obtendr¨ªan, te¨®ricamente al menos, sus necesidades de gasto.

Estas ¨²ltimas transferencias compensatorias no sustituir¨ªan a las derivadas del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, que deber¨ªa mantener su car¨¢cter netamente redistributivo.

Igualmente ser¨ªa recomendable un control m¨¢s eficaz del nivel de endeudamiento de las distintas comunidades a trav¨¦s de un techo anual general para el conjunto de las, administraciones p¨²blicas.

El espacio impide las necesarias matizaciones de cuanto antecede. Pero queda apuntado un modelo que garantizar¨ªa la autonom¨ªa, respetar¨ªa el principio constitucional de la solidaridad, mantendr¨ªa la progresividad, incrementar¨ªa la corresponsabilidad y la eficiencia y beneficiar¨ªa a la Administraci¨®n central y a las comunidades aut¨®nomas, sin suponer un perjuicio a los contribuyentes.

Probablemente, eso s¨ª, una propuesta tan ambiciosa requerir¨ªa un periodo de preparaci¨®n m¨¢s amplio que los pocos meses que restan para finalizar 1991. Pero el 1 de enero de 1993 es una fecha suficientemente pr¨®xima, realista y desafiante.

es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad Nacional de Educaci¨®n a Distancia. Las ideas contenidas en este art¨ªculo resumen un amplio trabajo realizado por el autor juntamente con Jes¨²s Ruiz-Huerta y ?ngel Vilari?o.