Suficiencia, autonom¨ªa y equidad

El proceso auton¨®mico es reciente. Cuando sea analizado con perspectiva hist¨®rica, no ser¨¢ valorado en funci¨®n de lo realizado en un a?o, ni en dos, sino de acuerdo con los cambios de fondo que haya introducido, la perseverancia y constancia el el avance, y la consolidaci¨®n y arraigo de las reformas implantadas, seg¨²n el autor. Ser¨¢ juzgado, tambi¨¦n, y sobre todo, en funci¨®n de su capacidad para dar una soluci¨®n efectiva y s¨®lida a los retos a los que deb¨ªa dar respuesta.

Por esto, al abordar una cuesti¨®n tan importante como es la reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica, debemos empezar por examinar realmente d¨®nde estamos, cu¨¢nto hemos avanzado, qu¨¦ problemas siguen pendientes, y qu¨¦ podemos hacer para corregir de forma significativa algunos de ellos.A mi juicio, si hubiera que caracterizar con un solo rasgo la situaci¨®n financiera y presupuestaria de las comunidades aut¨®nomas, ¨¦ste deber¨ªa ser, de forma indiscutible, el acusado contraste que existe entre, por una parte, la importancia cuantitativa y presupuestaria de las comunidades aut¨®nomas y, por otro, las limitaciones e insuficiencias que a¨²n presenta el sistema de financiaci¨®n. Las CC AA disponen de un gran potencial presupuestario y de gesti¨®n; pero los recursos los reciben de una forma que limita fuertemente su autonom¨ªa y posibilidades de decisi¨®n.

Debemos, pues, distinguir entre estos dos aspectos b¨¢sicos. Por una parte, en un periodo de tiempo excepcionalmente breve (poco m¨¢s de 10 a?os) se ha producido un espectacular proceso de descentralizaci¨®n del sector p¨²blico. El Gobierno central, que representaba en torno del 90% del conjunto, ha pasado al 65-68%. En poco m¨¢s de 10 a?os, ha perdido 20-25 puntos. Como consecuencia, las CC AA de m¨¢ximo nivel competencial (las del 151 con competencias en sanidad) disponen, actualmente, de una muy apreciable capacidad de gesti¨®n presupuestaria. Si extrapol¨¢ramos su situaci¨®n al conjunto de CC AA, el nivel de Gobierno auton¨®mico absorber¨ªa entre el 25%-30% del total del sector p¨²blico, porcentaje que resiste con ¨¦xito la comparaci¨®n con el que muestran los Gobiernos intermedios en los pa¨ªses federales, y que alcanza el umbral que m¨¢s de una vez se ha fijado como objetivo.

Hecha esta afirmaci¨®n b¨¢sica, hay que completar la caracterizaci¨®n de la situaci¨®n, sin embargo, con dos consideraciones complementarlas. La primera es que, a pesar de lo mucho que se ha avanzado, el proceso de descentralizaci¨®n no se puede considerar culminado. El peso del Gobierno central en Espa?a (este 65%-68%) es todav¨ªa m¨¢s elevado que el de otros pa¨ªses. Se ha avanzado mucho, pero todav¨ªa resta un trecho por recorrer. A menor, velocidad, tal vez, pero en la misma direcci¨®n. Ser¨ªa un error detener un proceso que ahora lleva una inercia y que luego podr¨ªa costar mucho conseguir que volviera a arrancar. La segunda consideraci¨®n est¨¢ en parte relacionada con esta. Hasta ahora, el proceso. de descentralizaci¨®n ha tenido lugar en una sola direcci¨®n: del Estado a, las CCAA (y especialmente, a las CC AA del 151 con competencias en sanidad). Los Gobiernos municipales han quedado relegados a un segundo plano. Ahora hay que dar un impulso decidido que permita incrementar el peso financiero de los municipios. En parte, mejorando y fortaleciendo su actual marco financiero y en parte, probablemente, incrementando gradualmente su ¨¢mbito competencial mediante un proceso de reajuste vertical de competencias (del Gobierno del Estado a las CC AA y de ¨¦stas a los municipios), que permita transferirles algunas funciones y servicios que en otras partes son t¨ªpicamente municipales.

Avances

Es, pues, cierto que hemos avanzado mucho en poco tiempo. Sin embargo, como se ha dicho antes, el sistema de financiaci¨®n d¨¦ las CC AA presenta todav¨ªa notables insuficiencias y limitaciones. ?Cu¨¢les son esos problemas? El primero es el escaso peso de los ingresos tributarios, que s¨®lo suponen alrededor del 15% del conjunto de ingresos de las CC AA de r¨¦gimen com¨²n del m¨¢ximo nivel competencial. En algunas comunidades concretas, su importancia es a¨²n menor. El resto de sus recursos se compone de subvenciones, procedentes en su mayor parte del Gobierno central. Se trata de un porcentaje reducido, muy inferior al que presentan los Gobiernos intermedios (los Estados en Estados Unidos y Australia, las provincias en Canad¨¢, los l?nder en Alemania y Austria, los cantones en Suiza) en otros pa¨ªses, en los que el peso de los ingresos tributarios raramente es inferior al 70%. Esta situaci¨®n genera consecuencias claramente negativas. Significa que la capacidad de las comunidades aut¨®nomas para decidir y administrar aut¨®nomamente sus ingresos y responsabilizarse de ello ante sus ciudadanos es muy limitada; y lo es m¨¢s a¨²n si tenemos en cuenta que una buena parte (la pr¨¢ctica totalidad) de lo que hemos denominado ingresos tributarios corresponde a los tributos cedidos, sobre los cuales las comunidades aut¨®nomas no tienen ninguna potestad normativa.

El segundo problema, tambi¨¦n relacionado con la estructura de la hacienda, es el excesivo grado de condicionamiento del gasto, por la elevada importancia que a¨²n tienen las subvenciones condicionadas, o finalistas, dentro de los ingresos totales de las CC AA. En las CC AA del 151 de r¨¦gimen com¨²n suponen m¨¢s del 50%, aunque hay que subrayar que la reforma de 1986 supuso una mejora en este sentido, y que dentro del concepto globalizador de subvenciones condicionadas se incluyen, en la pr¨¢ctica, realidades muy distintas entre s¨ª por lo que al grado real de condicionamiento del gasto se refiere.

El tercer problema pendiente de soluci¨®n es la insuficiencia de los actuales mecanismos de nivelaci¨®n, o de igualaci¨®n de los ingresos en las comunidades aut¨®nomas de igual ¨¢mbito competencial. Es verdad, que la revisi¨®n de 1986 mejor¨® sensiblemente la situaci¨®n anterior, y que hoy no existen diferencias apreciables entre las CC AA de r¨¦gimen com¨²n del 151. Pero subsisten diferencias (especialmente acusadas en el caso de Valencia, y a¨²n m¨¢s en las CC AA del 143, sobre todo en el caso de Madrid), que denotan que los mecanismos de subvenciones de nivelaci¨®n no est¨¢n suficientemente ajustados, puesto que se trata de diferencias buscadas, que no proceden ni de un menor esfuerzo fiscal, ni de unas mayores necesidades. Y, sobre todo, persisten importantes diferencias, entre los recursos de las comunidades de r¨¦gimen. com¨²n y las forales, que disponen de unos ingresos por hab¨ªtante notablemente superiores.

Junto a estos tres problemas mayores, deben a?adirse dos m¨¢s de distinta envergadura, que completan el cuadro de cuestiones pendientes de soluci¨®n: la confusi¨®n que tradicionalmente ha existido entre los mecanismos de financiaci¨®n auton¨®mica y los de financiaci¨®n de la pol¨ªtica regional o de reequilibrio territorial, que es una competencia t¨ªpicamente estatal y finalmente, la descoordinaci¨®n entre las pol¨ªticas de endeudamiento y de d¨¦ficit de las CC AA y del Estado, con las consecuencias negativas que ello tiene en el cumplimiento de los objetivos macroecon¨®micos establecidos por el Gobierno del Estado.

Un momento crucial

El sistema de financiaci¨®n es hoy, pues, uno de los grandes retos del Estado de las autonom¨ªas. Durante un periodo de tiempo las dos piezas que componen el proceso auton¨®mico han avanzado a diferente ritmo. Mientras que los servicios y funciones traspasados (y, en definitiva, la capacidad de gesti¨®n presupuestaria) han crecido muy deprisa, la hacienda ha mostrado limitaciones y deficiencias esenciales. Es justificable que durante un periodo de tiempo existan desajustes y desequilibrios entre las distintas piezas que componen un proceso complejo, como es el auton¨®mico. Pero estos desequilibrios no pueden perpetuarse a no ser que se quiera poner en peligro la viabilidad del conjunto del proceso. Las distintas ruedas que lo hacen avanzar pueden ir desacompasadas durante un periodo de tiempo razonable. Tambi¨¦n podr¨ªan girar ambas lentamente durante un largo periodo de tiempo. Pero no pueden ir indefinidamente a ritmos marcadamente distintos so pena de convertirse en un elemento de bloqueo del conjunto del engranaje.

Por esto constituye un error juzgar uno de estos aspectos en funci¨®n de la valoraci¨®n que pueda merecer el otro. Hay quien dice: "El sistema de financiaci¨®n funciona bien porque ha permitido incrementar mucho los presupuestos auton¨®micos". Se trata de una afirmaci¨®n que s¨®lo refleja parcialmente la realidad. El sistema de financiaci¨®n funciona bien o mal seg¨²n cumpla determinados requisitos que consideramos importantes: suficiencia de las CC AA para atender sus servicios; autonom¨ªa para decidir cu¨¢nto y c¨®mo gastar sus recursos; equidad entre los recursos disponibles por las distintas CC AA de acuerdo con sus necesidades; eficiencia en la gesti¨®n de los recursos p¨²blicos; coordinaci¨®n entre las distintas administraciones para compatibilizar sus objetivos. Uno de estos requisitos puede ser el automatismo, pero no es el ¨²nico. Puede ocurrir, y de hecho as¨ª ha ocurrido, que los recursos de las CC AA crezcan mucho y muy deprisa, y que sin embargo la forma de financiarlos -el modelo de financiaci¨®n- sea defectuoso y claramente mejorable.

Esto es lo que ocurre hoy. Ello no significa, evidentemente, que la reforma de 1986 no introdujera correcciones, porque lo hizo, y fueron apreciables, Y por esto hay que hacer una valoraci¨®n positiva de aquella reforma. Pero ¨¦ste es un proceso reci¨¦n iniciado. Entonces se solventaron algunos problemas, pero no todos. A¨²n subsisten, como se ha visto, limitaciones muy importantes. Lo que hay que hacer ahora es dar un nuevo paso en la soluci¨®n de los problemas. Con la conciencia clara de que tan importante como acertar en el ritmo, es hacerlo en la direcci¨®n.