Subvenciones, presuestos y coordinaci¨®n

La corresponsabilizaci¨®n fiscal de las comunidades aut¨®nomas junto con la mejora de las subvenciones generales, la reducci¨®n de la financiaci¨®n subvencionada y la coordinaci¨®n presupuestaria son, a juicio del autor, los elementos necesarios para una mejor financiaci¨®n auton¨®mica.

La reforma del sistema de financiaci¨®n exigir¨¢ avanzar decididamente en algunas direcciones: en primer lugar, en la corresponsabilizaci¨®n fiscal de las comunidades aut¨®nomas; en segundo lugar, en la mejora de los sistemas de subvenciones de car¨¢cter general y prop¨®sitos igualatorios; en tercer lugar, en la reducci¨®n del peso de la financiaci¨®n condicionada; en cuarto lugar, en la aplicaci¨®n de mecanismos de coordinaci¨®n de la pol¨ªtica presupuestaria de las distintas administraciones p¨²blicas (AA PP). Para ello, podr¨ªa inspirarle en unos, criterios b¨¢sicos ampliamente aceptables:1. Los ingresos de los Gobiernos auton¨®micos deben estar directamente vinculados, en una .parte significativa, a los impuestos pagados por los ciudadanos residentes en el territorio (principio de responsabilidad fiscal).

2. El sistema impositivo y su administraci¨®n debe poder ser aplicado de forma sustancialmente similar en toda Espa?a (principio de unidad del sistema impositivo).

3. La financiaci¨®n de las distintas comunidades aut¨®nomas debe responder a un criterios b¨¢sico de igualdad de recursos a igualdad de competencias (principio de igualdad).

4. La financiaci¨®n de las competencias propias de las CC AA debe realizarse con financiaci¨®n de car¨¢cter general, integrada por ingresos tributarios y subvenciones de car¨¢cter general (principio de autonom¨ªa fin¨ªanciera).

5. La existencia de distintos sistemas de financiaci¨®n (com¨²n y foral) no debe conducir a situaciones de desigualdad, que incumplan lo previsto en el punto 3 (principio de no discriminaci¨®n).

6. La pol¨ªtica de reequilibrio territorial, que es competencia del Estado, debe realizarse con instrumentos financieros espec¨ª-' ficos para su aplicaci¨®n efectiva (principio de solidaridad interterritorial).

7. La pol¨ªtica de endeudamiento y de d¨¦ficit p¨²blico de las CC AA debe ser coordinada con las previsiones del Estado en esta materia (principio de coordinaci¨®n presupuestaria entre las administraciones).

El desarrollo natural de estos principios conduce a un esquema relativamente simple. Una parte significativa de los ingresos de los Gobiernos auton¨®micos deben ser ingresos tributarios, con el fin de garantizar una vinculaci¨®n territorial entre ingresos y gastos que consideramos imprescindible para evitar los efectos nocivos que genera una situaci¨®n de excesiva dependencia financiera. Aunque estos ingresos tributarios podr¨ªan proceder de los rendimientos de un sistema impositivo propio de las CC AA, y la experiencia comparada ofrece buenos ejemplos en este sentido, en el caso espa?ol parece dificil que se pueda avanzar demasiado' por esta v¨ªa, tanto por las restricciones que impone el marco legal actual, como porque es razonable pensar que el sistema impositivo espa?ol es un sistema integrado y que los signos de los tiempos avanzan m¨¢s bien hacia la integraci¨®n que no hacia la fragmentaci¨®n, de los sistemas impositivos. En consecuencia, la ¨²nica forma viable de aumentar de forma efectiva el peso de los ingresos tributarios de las CC AA y de respetar la unidad b¨¢sica del sistema impositivo, es asign¨¢ndoles una parte del rendimiento de alg¨²n o algunos impuestos del Estado en su territorio.

Las alternativas realmente existentes son limitadas, y el IRPF tiene a mi juicio ventajas evidentes: Es un impuesto claramente perceptible, flexible, no trasladable y la experiencia comparada ofrece numerosos ejemplos de su utilizaci¨®n por los Gobiernos intermedios. Una reforma basada en este impuesto permitir¨ªa atribuir a los Gobiernos auton¨®micos un porcentaje de los rendimientos pagados por los Ciudadanos de la comunidad aut¨®noma (calculados a partir de la cuota l¨ªquida), atribuirles responsabilidad normativa parcial para modificar, al alza o a la baja, este porcentaje, y podr¨ªan estudiarse f¨®rmulas de participaci¨®n en la administraci¨®n tributaria a trav¨¦s de la Agencia Estatal Tributaria. Todo ello sin perjuicio, naturalmente, de que se pueda pensar en alternativas mixtas que vayan en la l¨ªnea de jugar con distintos impuestos.

Evidentemente, cualquier dise?o que suponga un cambio en los ingresos tributarios debe llevar tambi¨¦n aparejado un cambio en las subvenciones de car¨¢cter general, con el fin, de evitar perjuicios para las CC AA de menor capacidad fiscal. Un sistema de financiaci¨®n en el que los ¨²nicos ingresos auton¨®micos fueran ingresos tributarios no ser¨ªa aceptable, porque beneficiar¨ªa a las CC AA con mayor capacidad fiscal y perjudicar¨ªa a las que tuvieran menos, que deber¨ªan enfrentarse a la alternativa o bien ?le pedir un mayor esfuerzo a, sus ciudadanos- para poder prestar el mismo nivel de servicios que las otras CC AA, o bien de pedirles el mismo esfuerzo para prestar un menor nivel de servicios.

Es, pues, preciso conjugar un mayor papel de los ingresos tributarios con un principio de solidaridad, que exige que todas las CC AA, independientemente de su capacidad fiscal, puedan estar en igualdad de condiciones para prestar los servicios que tienen, encomendados. Esta es, precisamente, la funci¨®n que tienen atribuidos los sistemas de subvenciones de nivelaci¨®n: las CC AA que tienen m¨¢s capacidad fiscal tienen menos subvenciones; y las que tienen menos capacidad fiscal tienen m¨¢s subvenciones. Por esto, la segunda gran direcci¨®n en que habr¨ªa que avanzar es la reforma del. sistema de subvenciones de car¨¢cter general (determinada v¨ªa PPI) para adaptarlo a esta situaci¨®n.

Igualdad y redistribuci¨®n

A mi parecer, el sistema de financiaci¨®n debe perseguir un objetivo b¨¢sico de igualdad: Todos los ciudadanos deben tener posibilidades de recibir un igual gasto per c¨¢pita, para atender servicios semejantes, con independencia del lugar donde residan. Este criterio de poblaci¨®n -que es, cuanto menos, un buen punto de, partida para el c¨¢lculo de las necesidades podr¨ªa s¨®lo quedar matizado, si llegaran a alcanzarse acuerdos sobre algunos factores correctores que tengan en cuentan: a) el coste; b), los usuarios potenciales y c) el d¨¦ficit de capital p¨²blico inicial. Sin embargo, no resulta f¨¢cil alcanzar este acuerdo, porque para cada indicador existe siempre un contraindicador a punto, y las partes que intervienen en la negociaci¨®n tienden a valorar las alternativas m¨¢s en funci¨®n, como es l¨®gico, de sus intereses inmediatos que de su bondad t¨¦cnica.

Hay que subrayar que este objetivo de igualdad por habitantes, necesariamente, redistributivo. Provoca flujos fiscales que redistribuyen regionalmente la renta en un sentido progresivo. Las regiones de mayor renta pagan m¨¢s de lo que reciben, ya que pagan impuestos en proporci¨®n a su capacidad fiscal (que suele estar positivamente correlacionada con la renta) y reciben en proporci¨®n a la poblaci¨®n. Las de menor renta, en cambio, reciben m¨¢s de lo que pagan. Por contra, el sistema de financiaci¨®n no debe ser concebido como un instrumento beligerantemente redistributivo. No puede fijarse como objetivo redistribuir los recursos de forma que las regiones de mayor renta resulten penalizadas en ingresos potenciales totales por habitante, porque si lo hiciera infringir¨ªa un elemental objetivo de igualdad.

A veces, por ejemplo, se produce la confusi¨®n de reclamar que en la distribuci¨®n de los recursos destinados a las CC AA se utilice, como una variable relevante, la inversa de la renta per c¨¢pita. Es decir, que las CC AA de mayor nivel de renta tengan menos recursos por habitante que las de menor nivel de renta. Formulado en estos t¨¦rminos, este planteamiento resulta inaceptable. ?C¨®mo el poder p¨²blico podr¨ªa plantearse discriminar del acceso a un servicio p¨²blico universal, como la educaci¨®n, la sanidad o las carreteras -que son los que prestan b¨¢sicamente las CC AA-, a los ciudadanos de las CC AA de mayor nivel de renta?

El hecho de que en algunas CC AA pueda existir una mayor provisi¨®n privada en estos servicios no puede ser utilizado de .ninguna manera como un argumento en contra de esta tesis. La provisi¨®n privada puede haber suplido hist¨®ricamente, en realidad, los d¨¦ficit de la provisi¨®n p¨²blica. Y no ser¨ªa aceptable una pol¨ªtica que tendiera a perpetuar, en vez de corregir, esta situaci¨®n. No es concebible que pueda pretenderse que los ciudadanos residentes en estas CC AA debieran pagar de sus bolsillos (con peajes o precios) -lo que, por otra parte, estar¨ªa s¨®lo al alcance de los ciudadanos de renta alta-, lo que en otras CC AA es financiado, para ciudadanos que re¨²nen las mismas condiciones, por el sector p¨²blico.

Defender otra cosa es romper la piedra angular del principio de solidaridad, que proclama que todas las CC AA deben estar en condiciones de ofrecer un mismo nivel de prestaci¨®n de los servicios encomendados si realizan un mismo esfuerzo. Cuando se trata de hacer redistribuci¨®n personal de la renta a trav¨¦s de las CC AA hay que ser muy cuidadosos, porque demasiado a menudo sus efectos no son los esperados, y el resultado es que sirve para beneficiar a los ciudadanos de renta alta de las regiones pobres.