Actuaci¨®n p¨²blica y plusval¨ªas

De la lectura del texto constitucional podr¨ªa deducirse, en una interpretaci¨®n restrictiva, que los poderes p¨²blicos est¨¢n legitimados para intervenir en el mercado como agentes activos en los casos en que un mal funcionamiento del mismo lo exija (lucha contra el monopolio) y, en el caso concreto del suelo (art¨ªculo 47), "para impedir la especulaci¨®n". Con estas funciones quedar¨ªa acotado e, incluso, limitado el campo de acci¨®n de las administraciones p¨²blicas.No obstante, como los poderes p¨²blicos vienen igualmente obligados constitucionalmente (art¨ªculo 47, p¨¢rrafo segundo) a garantizar la participaci¨®n de la comunidad en las plusval¨ªas que genere la acci¨®n urban¨ªstica, entiendo igualmente leg¨ªtimo que las administraciones operen activamente en el desarrollo urbano y territorial para garantizar, hacer m¨¢s efectivo y directo este rescate de plusval¨ªas. A defender este segundo enfoque se dirigen estas l¨ªneas.

No cabe la menor duda de que los precios, en una sociedad como la nuestra, vienen generados por el juego del mercado, pero sin duda la intervenci¨®n de los poderes p¨²blicos puede incidir en su cuant¨ªa, tiempo o localizaci¨®n. Ve¨¢moslo referido al suelo.

a). La acci¨®n de los poderes p¨²blicos, a trav¨¦s de las determinaciones de los planes o la implantaci¨®n de infraestructuras, genera un nuevo mapa de valores en el territorio, alterando la propia espontaneidad del mercado. Nuevos valores del suelo, en determinadas zonas o puntos de la geograf¨ªa, que no son debidos a la inversi¨®n, la acci¨®n transformadora de los propietarios de los precios revalorizados, sino a la decisi¨®n discrecional, razonable y razonada de las administraciones p¨²blicas.

b) En el tan citado art¨ªculo 47, p¨¢rrafo, segundo, se obliga a los poderes p¨²blicos para que la comunidad participe ("participar¨¢") en las plusval¨ªas generadas por su acci¨®n urban¨ªstica.

La expresi¨®n acci¨®n urban¨ªstica debe entenderse en un sentido amplio, incluyendo como tal toda transformaci¨®n del territorio que pasa de ser soporte de una actividad r¨²stica a ser sost¨¦n de una actividad urbana, en una amplia acepci¨®n, o que supone la transformaci¨®n de un tejido urbano para otros usos y funciones que los desempe?ados hasta el presente.

As¨ª entiendo el texto constitucional, ser¨¢ tan acci¨®n urban¨ªstica la promulgaci¨®n de un plan urban¨ªstico territorial o sectorial, como la implantaci¨®n de una nueva infraestructura de transporte, que venga a completar el mapa de accesibilidades y relacionar el sistema urbano y de actividades.

Participaci¨®n

Con igual extensi¨®n que exige el entendimiento de la acci¨®n urban¨ªstica deben enfocarse los mecanismos de que disponen o se dotan los poderes p¨²blicos para rescatar la parte de las plusval¨ªas generadas por su actuaci¨®n.

A riesgo de simplificar, podemos se?alar tres posibles v¨ªas o instrumentos para la recuperaci¨®n de plusval¨ªas urban¨ªsticas:

a) los instrumentos fiscales ;b) los mecanismos urban¨ªsticos, y c) la intervenci¨®n directa de las administraciones p¨²blicas o sus agencias como operadores inmobiliarios.

Veamos algunos pros y contras de estos mecanismos:

a) Los mecanismos fiscales tienen una vocaci¨®n de universalidad y horizontalidad, haciendo objeto preferente de su atenci¨®n los rendimientos dinerarios como producto de actividades sectoriales. La concreci¨®n o especificidad. en ¨¢mbitos territoriales delimitados no es muy acorde con su filosof¨ªa general y, por ello, no se muestran especialmente relevantes y eficaces como instrumentos para rescatar parte de las plusval¨ªas generadas por la acci¨®n urban¨ªstica.

b) Los mecanismos urban¨ªsticos, en aplicaci¨®n de leyes estatales o auton¨®micas sobre r¨¦gimen de suelo, est¨¢n dirigidos a regular los procesos normales y extensivos del desarrollo urbano, impulsado mayoritariamente por la iniciativa privada, fijando su efectividad a trav¨¦s de la fijaci¨®n de un tanto por ciento de cesi¨®n obligatoria sobre el aprovecho urban¨ªstico establecido por los planes.

Conquista importante, sin duda, que hay que defender y aplicar con rigor, pero que muestra sus l¨ªmites cuando la- acci¨®n de construir el territorio no es s¨®lo resultado de la iniciativa privada, sino que nace de la intervenci¨®n directa de las administraciones p¨²blicas como operadores inmobiliarios.

c) En nuestros tiempos, y ejemplos cunden por doquier, las ciudades, las regiones, se construyen con una mayor presencia directa del sector p¨²blico.

Las administraciones han dejado de ser unas meras instituciones que dictan las reglas del juego urban¨ªstico y controlan el comportamiento de los actores privados, para ser ellas mismas y directamente empresas urbanizadoras, en solitario o en r¨¦gimen societario con los agentes privados.

No cabe duda de que este tr¨¢nsito permite contemplar y apostar por la actuaci¨®n directa de los poderes p¨²blicos como operadores inmobiliarios, como uno de los mecanismos para hacer efectivo el mandato constitucional de. "participar la comunidad en las plusval¨ªas que genere la acci¨®n urbart¨ªstica".

L¨ªmites

Entrando por lo directo: participar no es igual a apropiar. Participar indica y acota un porcentaje de las plusval¨ªas que pueden ser rescatadas por los poderes p¨²blicos. Cualquier extensi¨®n maximalista nos llevar¨ªa a conjugar otros verbos como confiscar o expropiar.

De alguna forma, el texto constitucional viene a reconocer que una parte de las plusval¨ªas urban¨ªsticas es leg¨ªtimamente patrimonializable por los propietarios y agentes privados que se ven beneficiados por la acci¨®n urban¨ªstica. Luego vendr¨¢n leyes sobre r¨¦gimen de suelo y planes urban¨ªsticos o territoriales a condicionar y acotar el cu¨¢nto de estos plusvalores no tienen que ser devuelto a la comunidad. Los poderes p¨²blicos podr¨¢n y deber¨¢n rescatar de un 10% a un 90% de las plusval¨ªas generadas por sus decisiones, pero nunca el 100 por 100.

Margen de actuaci¨®n

El discurso que se desarrolla en estas l¨ªneas viene a impulsar una leg¨ªtima, y agresiva actuaci¨®n p¨²blica en la construcci¨®n del territorio, entre otros fines (clarificaci¨®n del mercado y lucha contra la especulaci¨®n), como un mecanismo eficaz, en determinados casos, para "participar en las plusval¨ªas que la acci¨®n urban¨ªstica genera". Actuaciones zafias y condenables, que han podido darse en algunos casos, no deben mermar la moral y conducirnos a retraimientos t¨ªmidos.

Esta actuaci¨®n directa del Estado como operador inmobiliario que propugnamos no puede asumirse renunciando al papel corrector del mercado que corresponde a los poderes p¨²blicos, ni como una invitaci¨®n a sumarse al carro del puro mercado inmobiliario, sino como medio para luchar contra la especulaci¨®n y el rescate de plusval¨ªas urban¨ªsticas en el marco de una cultura del plan.

La actuaci¨®n directa de las administraciones p¨²blicas como operadores inmobiliarias debe someterse a unas cuantas condiciones obligatorias, que legitiman y acotan su acci¨®n.

En primer lugar, y m¨¢s all¨¢ de la formalidad de los procedimientos reflejados, deben garantizarse la publicidad, la transparencia y la garant¨ªa de un marco de defensa de los intereses privados. Es decir, actuaci¨®n en el marco de un plan y sometimiento al control democr¨¢tico.

En segundo lugar, la adquisici¨®n de los terrenos revalorizados por la acci¨®n urban¨ªstica (sea por expropiaci¨®n, compra o convenio con los propietarios) debe estar modulada de forma que el precio de adquisici¨®n se atenga al principio de justo pago (valor de reposici¨®n) y no extrapolando valores futuros especulativos.

En tercer lugar, que el precio de venta, una vez urbanizada (se trate de compraventa o concesi¨®n) responda al principio de precio tasado y no a la obtenci¨®n del mayor beneficio posible en un mercado inflacionado especulativamente.

De no cumplir estos requisitos, los poderes p¨²blicos ser¨¢n, cuando menos, conniventes con procesos alcistas de car¨¢cter especulativo. Garantizadas estas condiciones, la actuaci¨®n directa de las administraciones p¨²blicas y sus agencias no s¨®lo es leg¨ªtima, sino que es una de las formas m¨¢s eficaces para luchar contra la especulaci¨®n y participar de las plusval¨ªas generadas por la acci¨®n urban¨ªstica.

Destino de las plusval¨ªas

Cabe una duda sobre si las plusval¨ªas rescatadas, transformadas en recursos financieros, deben ir destinadas a nutrir las arcas del Estado, en t¨¦rminos gen¨¦ricos o, por el contrario, vincularse a la causa urban¨ªstica que las gener¨®. Parece ser que los hacendistas son defensores de la caja ¨²nica, como garant¨ªa de una m¨¢s eficaz y equitativa asignaci¨®n de los recursos p¨²blicos. Por el contrario, los que estamos deformados por el compromiso con el territorio, defendemos que dichas plusval¨ªas rescatadas deber¨ªan tener un destino finalista y muy visiblemente ligado a su retorno sobre la causa casi f¨ªsica de la creaci¨®n del plusvalor. Alguna raz¨®n puede apoyar esta preferencia: por un lado, los ciudadanos entienden mejor los tributos, o lo que se les detrae de sus expectativas de beneficios si identifican pago con ejecuci¨®n o prestaci¨®n de un servicio que revierte en beneficio de sus vecinos y de ¨¦l mismo. Por otro lado, el art¨ªculo 3 de de la Ley del Suelo de 1976 parece apuntar en esta direcci¨®n al decir: "Afectar el valor del suelo originado por el planeamiento al pago de los gastos de urbanizaci¨®n".

es arquitecto