Autonom¨ªa y solidaridad

La idea b¨¢sica que preside el sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas es la de conjugar autonom¨ªa y solidaridad. El sistema pretende garantizar a cada comunidad aut¨®noma un volumen de recursos que permita a todas las comunidades aut¨®nomas prestar a sus ciudadanos el mismo nivel de servicios p¨²blicos de su competencia. Este tramo de financiaci¨®n garantizada viene a cumplimentar la exigencia de solidaridad del sistema cuyo grado ser¨¢ mayor o menor, dependiendo de cu¨¢l sea el nivel de servicios que se garantiza con car¨¢cter general. A partir de aqu¨ª, la LOFCA abre la posibilidad de que cualquier comunidad aut¨®noma pueda establecer tributos dentro de su ¨¢mbito territorial, alcanzando as¨ª, a su costa, prestaciones de servicios superiores a las garantizadas por el sistema. ?ste es el tramo de la autonom¨ªa financiera, dado que tanto la cuant¨ªa como la composici¨®n de los tributos que vayan a establecerse dependen enteramente de la voluntad de cada comunidad aut¨®noma.Esta es, pues, la forma en que la LOFCA conjuga esa doble exigencia de autonom¨ªa y solidaridad. Con un primer tramo de solidaridad, en el que cada comunidad aut¨®noma -y cada ciudadano- contribuir¨¢ de acuerdo con su capacidad recibiendo, en cambio, recursos de acuerdo con sus necesidades y con un segundo tramo, de autonom¨ªa, en el que cada comunidad dispone de los medios para adoptar las decisiones que mejor convengan a sus preferencias e intereses.

Pues bien, lo primero que hay que decir es que todo lo que se ha discutido hasta este momento se refiere, b¨¢sicamente, a problemas localizados en el primer tramo de financiaci¨®n, esto es, en el tramo de la financiaci¨®n garantizada. Es m¨¢s, como hemos podido leer en la prensa, se han reiterado declaraciones de varios presidentes de comunidades aut¨®nomas diciendo claramente que, en absoluto, est¨¢n dispuestos a establecer sobre sus ciudadanos ninguna clase de tributaci¨®n adicional o de recargo.

La cobertura del tramo de financiaci¨®n garantizada puede acometerse de dos formas. Una, que consiste en que la hacienda central transfiera a cada hacienda auton¨®mica exactamente el volumen de los recursos necesarios para que ¨¦sta pueda financiar el nivel de prestaci¨®n de servicios que el sistema garantiza con car¨¢cter' general. A este esquema responden las participaciones en los ingresos del Estado que todas las comunidades aut¨®nomas tienen reconocidas.

La otra posibilidad consiste en que cada comunidad aut¨®noma participe en los tributos que el Estado recauda dentro de su ¨¢mbito territorial. As¨ª sucede en el caso de los tributos cedidos, cuya gesti¨®n y recaudaci¨®n es de las comunidades aut¨®nomas, y esta misma es la l¨®gica de la participaci¨®n territorializada del 15% en el impuesto sobre la renta, que constituye el n¨²cleo de la pol¨¦mica en curso.

La diferencia entre una y otra v¨ªa de financiaci¨®n resulta bastante obvia; si todas las comunidades participan en los ingresos totales del Estado, sus recursos crecer¨¢n siempre a la misma tasa; en cambio, si la participaci¨®n se establece sobre las recaudaciones de sus respectivos territorios, las tasas de crecimiento de los recursos diferir¨¢n, siendo mayores en las comunidades m¨¢s din¨¢micas que acabar¨¢n obteniendo relativamente m¨¢s recursos. En consecuencia, esta forma de operar atentar¨¢ paulatinamente contra la solidaridad, a menos que establezcamos alg¨²n mecanismo capaz de corregir este efecto.

Entre ambas posibilidades financieras parece existir una preferencia generalizada por la segunda. Casi todas las comunidades aut¨®nomas y tambi¨¦n el Estado, parecen favorables a las participaciones territorializadas en los ingresos aduciendo que esta v¨ªa de financiaci¨®n facilita la corresponsabilidad fiscal de las comunidades. Por un lado, se dice, los ciudadanos ser¨¢n m¨¢s conscientes de que una parte de los impuestos que pagan va a parar a su comunidad aut¨®noma y, de otra, la colaboraci¨®n de estas en las tareas de gesti¨®n tributaria, tal como sucede ya en los tributos cedidos, vendr¨¢ a reforzar esta misma idea de que no es s¨®lo el Estado quien exacciona los tributos ((Debe advertirse que los atributos de la corresponsabilidad fiscal, tal como se ha definido -que el ciudadano sepa que una parte de los tributos que pagan son para su comunidad aut¨®noma y que las comunidades puedan compartir la gesti¨®n tributaria con el Estado- no aparejan, en absoluto, que la cobertura del tramo de financiaci¨®n garantizada tenga que hacerse mediante participaciones territorializadas. La corresponsabilidad, por tanto, ser¨ªa tambi¨¦n formalmente compatible con la participaci¨®n en los ingresos del Estado). En consecuencia, si ¨¦ste ha de ser el camino, el problema estriba en hallar el mecanismo que permita corregir los efectos adversos sobre el patr¨®n de solidaridad que el sistema de participaciones territorializadas comporta.

La primera cosa que cabe hacer para que todas las comunidades aut¨®nomas, a pesar de nutrirse de participaciones territoriaflzadas, sigan disponiendo del volumen correspondiente de recursos garantizados, ser¨ªa que el Estado cubriese la diferencia entre este volumen de recursos garantizados y los obtenidos mediante la participaci¨®n territorializada. Naturalmente, en el caso de que alguna comunidad obtuviese mediante su participaci¨®n territorializada un volumen de recursos superior al garantizado, deber¨ªa hacer lo propio y devolver al Estado esa diferencia. De esta forma la neutralidad de la f¨®rmula respecto de la solidaridad estar¨ªa garantizada.

Sin embargo, aunque se han propuesto f¨®rmulas que llevaban a este resultado (por ejemplo, determinando a?o a a?o y de forma correcta, la recaudaci¨®n normativa) no parece que hayan despertado grandes entusiasmos.

En esta misma l¨ªnea de razonamiento cabr¨ªa situar una posibilidad alternativa consistente en revisar peri¨®dicamente la magnitud de las participaciones territorializadas. As¨ª, cuando una comunidad obtuviese reiteradamente por esta v¨ªa m¨¢s recursos que los necesarios para cubrir su financiaci¨®n garantizada, se podr¨ªa reducir aquella participaci¨®n. En la medida en que las participaciones territorializadas suponen una distribuci¨®n de los recursos p¨²blicos entre la hacienda auton¨®mica y la central, no tiene nada de extra?o que cada cierto tiempo se proceda a revisar el criterio de distribuci¨®n de tales recursos, atendiendo a lo que el sistema ha venido proporcionando a cada nivel de hacienda en relaci¨®n con sus necesidades. En el intermedio, para compensar los desajustes a?o a a?o, cabr¨ªa mantener la pol¨ªtica niveladora del Estado, aunque limit¨¢ndola a las haciendas deficitarias, lo cual supondr¨ªa un coste adicional para la hacienda central y, desde luego, introducir una cierta alteraci¨®n en el patr¨®n distributivo.

Y es que mientras nos sigamos moviendo dentro del tramo que hemos llamado de la financiaci¨®n garantizada, lo ¨²nico que tendr¨ªa sentido discutir es, precisamente, el grado de solidaridad. Si el patr¨®n de equidad interterritorial se mantiene, har¨ªan un p¨¦simo negocio las comunidades m¨¢s ricas y din¨¢micas forzando la obtenci¨®n de recursos adicionales por la v¨ªa de las participaciones territorializadas, puesto que por cada peseta adicional que obtuviese su hacienda, sus ciudadanos probablemente tendr¨ªan que pagar algo m¨¢s de una peseta, dado que, como sabemos, en el tramo de la financiaci¨®n garantizada cada comunidad obtiene recursos de acuerdo con sus necesidades mientras que los aporta en funci¨®n de su capacidad. Por tanto, si no se quiere tocar el patr¨®n de solidaridad interterritorial existente ser¨ªa m¨¢s sensato para las comunidades m¨¢s din¨¢micas recurrir al tramo de la autonom¨ªa financiera, donde obtener una peseta cuesta s¨®lo una peseta.

Como se ve, resulta dif¨ªcil compatibilizar todas las pretensiones. Si una autonom¨ªa -rica y din¨¢mica- obtiene m¨¢s recursos de sus participaciones territorializadas, el Estado, a su vez, para mantener el patr¨®n de solidaridad existente, necesitar¨ªa introducir recursos adicionales en el sistema para compensar a las autonom¨ªas menos din¨¢micas con lo cual, a corto plazo, probablemente aumentar¨ªa el d¨¦ficit p¨²blico -lo que no parece deseable- y a medio plazo, tendr¨ªan que aumentar los impuestos estatales con lo cual, como hemos visto, la autonom¨ªa m¨¢s din¨¢mica podr¨ªa acabar contribuyendo con un volumen de recursos superior al obtenido por su hacienda.

El camino que, al parecer, se est¨¢ utilizando, de hecho, para intentar salir de este atolladero es el del esfuerzo fiscal. Las comunidades m¨¢s din¨¢micas aseguran que si con un sistema de participaciones territorializadas pasan a disponer relativamente de m¨¢s recursos es, precisamente, porque hacen mayor esfuerzo fiscal que las dem¨¢s y, siendo as¨ª, tienen perfecto derecho a percibir la diferencia. A tal fin se calcula una recaudaci¨®n normativa correspondiente a las participaciones territorializadas, que es la que deber¨ªa obtener cada comunidad aplicando el mismo esfuerzo fiscal y si la recaudaci¨®n real fuese mayor, la comunidad en cuesti¨®n tendr¨ªa derecho a retener la diferencia, dado que, seg¨²n se asegura, habr¨ªa efectuado un esfuerzo fiscal por encima de la media, entrando, pues, de lleno en la l¨®gica de lo que antes llamamos tramo de la autonom¨ªa financiera.

Sin embargo, este planteamiento es b¨¢sicamente incorrecto. La norma tributaria, lo que debe pagar cada persona y, por tanto, lo que acabar¨¢ recaud¨¢ndose, est¨¢ dicho en la ley. Es absurdo suponer que de la aplicaci¨®n de una misma ley pueden derivar esfuerzos distintos. Pueden, eso s¨ª, derivarse presiones fiscales distintas pero, precisamente, para que el esfuerzo sea el mismo. La b¨²squeda de f¨®rmulas econom¨¦tricas que nos permitan medir el esfuerzo fiscal tiene sentido cuando se comparan pa¨ªses con sistemas fiscales diferentes, pero no lo tiene cuando se trata de aplicar la misma ley. En este caso, lo ¨²nico que podr¨ªa explicar alguna diferencia ser¨ªa la distinta diligencia con que se comportan las diferentes administraciones auton¨®micas y, por tanto, la presencia de vol¨²menes de evasi¨®n muy distintos. Por tanto, trat¨¢ndose del impuesto sobre la renta cuya gesti¨®n no hacen las comunidades aut¨®nomas, resulta dif¨ªcil justificar diferencias de recaudaci¨®n atribuibles a diferencias en la eficacia gestora y esto mismo ocurrir¨¢ si se avanza en el proyecto de Administraci¨®n Tributaria ¨²nica.

De forma inmediata da la impresi¨®n de que no hay mucho que hacer. Probablemente el Estado acabar¨¢ poniendo m¨¢s dinero en el sistema y probablemente tambi¨¦n, se afectar¨¢ en alguna medida al patr¨®n de solidaridad. Por m¨¢s que la complejidad t¨¦cnica haga dif¨ªcil entender, esos son, en el fondo, los contenidos de las discusiones en curso.

Ahora, lo verdaderamente curioso de todo esto es que, pese a estar discutiendo de solidaridad, nadie sabe, a ciencia cierta si el actual patr¨®n de equidad interterritorial es realmente justo o no. Nadie sabe, en definitiva, si con los recursos que el sistema pone en manos de cada comunidad, ¨¦stas pueden financiar un mismo nivel de prestaci¨®n de servicios como requerir¨ªa la equidad o bien a unas les sobra mientras a otras les falta. Y no deja de ser absurdo discutir por el margen cuando se ignora lo fundamental. Por eso, ser¨ªa interesante, m¨¢s all¨¢ de las premuras de hoy, plantearse con calma el desarrollo futuro que queremos darle al sistema de financiaci¨®n auton¨®mica y, desde luego, estudiar y discutir los criterios de solidaridad interterritorial, definiendo exactamente cu¨¢les son los servicios que el Estado garantiza en todo el territorio nacional, cu¨¢l es el nivel de prestaci¨®n pretendido y, a la vista de ello, cu¨¢l es el volumen de los recursos que el sistema debe garantizar a cada comunidad, para satisfacer tales requisitos de equidad. Mientras no despejemos estas inc¨®gnitas estaremos irremediablemente en una discusi¨®n ciega en la que los ricos entender¨¢n que ponen demasiado mientras que los pobres se sienten permanentemente agraviados. Clarifiquemos, pues, esto y discutamos de ello. No es la ausencia de conflictos lo que caracteriza a una sociedad plural y democr¨¢tica, sino la forma de afrontarlos y solventarlos.

es economista.