Europa ante los tribunales

Desde su comienzo, y muy acusadamente desde 1964, el proceso de integraci¨®n europea se viene haciendo seg¨²n una doble v¨ªa, asim¨¦trica o quiz¨¢ divergente. En lo que toca a lo pol¨ªtico, a la sustancia de las decisiones y al procedimiento para adoptarlas, la Comunidad opera con arreglo a los modos cl¨¢sicos de las organizaciones internacionales. Las decisiones se toman por unanimidad, o al menos sin disenso, de manera que no existe realmente poder alguno de la Comunidad superior al de los Estados, que siguen siendo soberanos, aunque en ocasiones, y dentro del marco de los tratados, ejerciten en com¨²n su soberan¨ªa. En lo jur¨ªdico, por el contrario, la relaci¨®n entre el derecho comunitario y el derecho interno de los Estados miembros se produce seg¨²n los esquemas propios del Estado federal. Las normas jur¨ªdicas comunitarias se aplican directamente en el interior de los Estados y prevalecen sobre las de ¨¦stos; incluso sobre la propia Constituci¨®n.Esta divergencia casi esquizofr¨¦nica que animaba las ilusiones de los cr¨¦dulos es resultado de una serie de decisiones concretas, tomadas todas ellas, precisamente, en Luxemburgo. De una parte, el c¨¦lebre compromiso impuesto por el general De Gaulle, que elimin¨® en la pr¨¢ctica las decisiones por mayor¨ªa; de la otra, la obra tenaz del tribunal de justicia que tiene all¨ª su sede. Razonando exclusivamente desde la l¨®gica propia de los tratados fundacionales, que interpreta en el sentido m¨¢s radicalmente supranacional, el tribunal ha resuelto los problemas que plantea la relaci¨®n entre derecho comunitario europeo y derecho interno por el procedimiento, hist¨®ricamente acreditado por Alejandro Magno, de negarlos. Animado de un activismo que no oculta, ha ignorado deliberadamente las dificultades que los jueces nacionales encuentran para aceptar sus tesis y les ha impuesto, una tras otra, decisiones que tienen dif¨ªcil encaje en las reglas propias del derecho interno, que son, naturalmente, las que fundamentan el propio poder del juez y las que ¨¦ste, sobre todo, ha de respetar. Por eso los jueces nacionales se han resistido; aunque a rega?adientes, y siempre con reservas, han ido cediendo poco a poco. Nunca del todo, creo, los brit¨¢nicos, y hasta hace poco tiempo, apenas un par de a?os, el Consejo de Estado franc¨¦s.

Este activismo de los jueces de Luxemburgo ha hecho correr r¨ªos de tinta, y son muchas las teor¨ªas construidas para explicar sus causas y sus efectos. Los juristas europeos y europe¨ªstas lo consideran a la vez admirable e ineludible. El tribunal, dicen, se ha limitado a interpretar los tratados con lucidez y a aplicarlos con vigor, venciendo con firmeza la resistencia de los jueces nacionales, incapaces de superar el m¨¢s estrecho nacionalismo; a ¨¦l es a quien tenemos que agradecer sobre todo la Europa que existe. Los cient¨ªficos de la pol¨ªtica son menos un¨¢nimes en sus juicios y menos entusiastas en su valoraci¨®n del tribunal. Para unos, ese activismo, que ha asustado a los Gobiernos, ha entorpecido la integraci¨®n y es una de las causas por la que los Estados se resisten a abandonar la regla de la unanimidad; para otros, por el contrario, el tribunal ha sido m¨¢s bien instrumento de los Gobiernos, a los que ha permitido precisamente adoptar, sin contar con sus respectivos Parlamentos, decisiones que dif¨ªcilmente hubiera podido pasar a ¨¦stos.

En todo caso, es este activismo el que ha justificado una actitud muy difundida, que el propio presidente del Gobierno hac¨ªa suya unos d¨ªas atr¨¢s en estas mismas p¨¢ginas. Es verdad, en efecto, que, como consecuencia de esa doble v¨ªa, es dif¨ªcil entender o explicar el "proyecto europeo" con las categor¨ªas propias del derecho constitucional ni con las categor¨ªas cl¨¢sicas del derecho internacional.

La afirmaci¨®n es, por lo dicho, en alguna medida cierta, y por eso, y en esa misma medida, extremadamente inquietante. Como la Comunidad Europea es una "comunidad de derecho", sin m¨¢s legitimidad que la que ¨¦ste le presta, declararla jur¨ªdicamente inexplicable e incomprensible (y a eso equivale la tal afirmaci¨®n, pues, naturalmente, no disponemos para el empe?o de otras categor¨ªas que las que nos proporcionan el derecho constitucional y el internacional, cl¨¢sicas o no) equivale cuando menos a poner en cuesti¨®n su legitimidad, de la que, efectivamente, dudan muchos europeos.

Esa duda, que es cosa de eur¨®filos y no de eur¨®fobos, cuya hostilidad frente al proyecto europeo tiene por lo general otras ra¨ªces, es la que explica las reformas constitucionales que con motivo del Tratado de Maastricht se han producido en Francia y en Alemania y las sentencias dictadas por los tribunales constitucionales de esos dos pa¨ªses, y en alguna medida incluso por el espa?ol, ante el que la cuesti¨®n se llev¨® de manera muy torpe y en el peor momento imaginable.

La ¨²ltima de estas sentencias, la dictada por el tribunal alem¨¢n el pasado octubre, est¨¢ construida sobre un precepto constitucional (el art¨ªculo 38) que se limita a decir que los miembros del Bundestag representan al pueblo alem¨¢n y son elegidos por ¨¦ste; una afirmaci¨®n en la que el tribunal de Karlsruhe entiende impl¨ªcita la idea de soberan¨ªa nacional, que la Constituci¨®n alemana, por razones f¨¢cilmente comprensibles, no enuncia en t¨¦rminos enf¨¢ticos como la francesa o la espa?ola.

A partir de ah¨ª, la sentencia proclama, con una crudeza que choca con lo que hasta ahora se ven¨ªa considerando entre los ortodoxos del europe¨ªsmo como politically correct, que el poder de la Comunidad procede del pueblo de cada uno de los Estados miembros (no, claro est¨¢, del pueblo de los l¨¢nder o de las comunidades aut¨®nomas) y que, por tanto, son los Parlamentos de los Estados miembros los que han de controlar el ejercicio de ese poder. La afirmaci¨®n, que resultar¨ªa trivial si no aludiese a una realidad olvidada, no hace m¨¢s que insistir en la l¨ªnea ya abierta por las reformas constitucionales de Alemania y de Francia. No s¨®lo est¨¢ expresada, sin embargo, en t¨¦rminos mucho m¨¢s rotundos, sino acompa?ada tambi¨¦n de otras muchas que, de manera expresa, no figuran ni pod¨ªan figurar en esas reformas, ni han sido explicitadas tampoco en t¨¦rminos comparables por los dem¨¢s tribunales de Europa. Que las cesiones opuestas en com¨²n de la soberan¨ªa son revocables, que han de ser precisas y concretas, incompatibles con la idea de una ampliaci¨®n por decisi¨®n de la propia Comunidad, como hasta ahora en algunas ocasiones se ven¨ªa haciendo y muchas predicando. Que por esa misma raz¨®n, lo cual es quiz¨¢ ya menos evidente desde el punto de vista jur¨ªdico, es el propio Tribunal Constitucional alem¨¢n el que ha de juzgar (en el caso de Alemania, naturalmente, pero la doctrina es necesariamente aplicable a todos los dem¨¢s Estados) si el uso que las instituciones comunitarias excede o no del l¨ªmite que las transferencias les imponen o lesiona los derechos que a los alemanes concede su propia Constituci¨®n, para lo cual revoca expresamente una anterior y c¨¦lebre sentencia propia.

Las transferencias de soberan¨ªa, por lo dem¨¢s, sobre ser siempre revocables y precisas, tienen un l¨ªmite infranqueable, pues el Bundestag ha de mantener siempre en sus manos la parte m¨¢s sustancial del poder pol¨ªtico; todo lo necesario para que el pueblo alem¨¢n siga siendo due?o de su propio destino. La Europa que contemplan los tratados es una confederaci¨®n, no en modo alguno un Estado federal, no los Estados Unidos de Europa. Estas afirmaciones, repetidas en la sentencia, no destruyen nada que ya existiera ni significan un freno para la construcci¨®n de la Uni¨®n Europea. S¨ª imponen un cambio radical en el m¨¦todo hasta ahora seguido para esa construcci¨®n, que dif¨ªcilmente podr¨¢ seguirse haciendo mediante la f¨®rmula monettiana de no plantear nunca la cuesti¨®n de la soberan¨ªa, porque esta cuesti¨®n ya ha sido planteada. Obliga, desde luego, a acomodar las relaciones jur¨ªdicas a las pol¨ªticas y crea no pocas dificultades de funcionamiento, pero tambi¨¦n hace posible comenzar a construir en serio un derecho constitucional europeo, cuya expresi¨®n m¨¢s autorizada hasta el momento es esta sentencia del tribunal alem¨¢n, tanto por su origen como, sobre todo, por la solidez de su construcci¨®n jur¨ªdica.

es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional.