La intervenci¨®n humanitaria, ?derecho o deber?

Uno de los objetivos de la Uni¨®n Europea consiste en optimizar la respuesta de Europa a los nuevos retos humanitarios. Nuevos retos, en efecto, pues desde el final de la guerra fr¨ªa las situaciones de emergencia han aumentado considerablemente y golpean hoy a millones de personas en todo el mundo, increment¨¢ndose al mismo tiempo su amplitud, su duraci¨®n y su complejidad.Ante esta explosi¨®n de las necesidades de asistencia humanitaria, la comunidad internacional intenta d¨ªa a d¨ªa responder con rapidez y eficacia, expresando as¨ª su solidaridad con las poblaciones afectadas.

En este contexto, en 1992, la Comisi¨®n Europea cre¨®, a mi iniciativa, la Oficina Humanitaria de la Comunidad Econ¨®mica Europea (ECHO). S¨®lo en 1993, la Comisi¨®n Europea financi¨® ayudas humanitarias y alimentar¨ªas, en el sentido amplio del t¨¦rmino, por valor de unos 1.300 millones de ecus (dos billones de pesetas), y ello en decenas de pa¨ªses sin discriminaci¨®n alguna. La Uni¨®n Europea y sus Estados miembros son, con gran diferencia, el primer donante mundial, ya sea en la antigua Yugoslavia, Rusia, ?frica, Am¨¦rica Central o Asia.

Pero una cosa es decidir la forma y el volumen de la ayuda y otra muy distinta es conseguir hacerla llegar a sus destinatarios en un contexto de guerra civil. En este punto, acontecimientos de fondo han modificado de forma sustancial el planteamiento de la cuesti¨®n humanitaria,

En efecto, en los ¨²ltimos a?os el acceso a las v¨ªctimas se ha convertido en un problema tan agudo que han llegado a producirse situaciones de bloqueo total, que requieren respuestas innovadoras. En este contexto se ha desarrollado en los ¨²ltimos a?os el concepto de "derecho de injerencia" o derecho a la intervenci¨®n.

La situaci¨®n geopol¨ªtica mundial se caracteriza actualmente por una desestabilizaci¨®n derivada de la desaparici¨®n del enfrentamiento entre los dos bloques ideol¨®gicos, que apoyaban estrat¨¦gicamente a numerosos pa¨ªses en desarrollo. Muchos de esos pa¨ªses, dejados a su suerte, convierten en ficci¨®n la construcci¨®n de su sistema institucional o pol¨ªtico para regresar a sus viejas inquinas, internas o entre Estados, y a la vieja cuesti¨®n, tantas veces dolorosa, de las minor¨ªas.

Sacudida a diario por los medios de comunicaci¨®n, la opini¨®n p¨²blica. reacciona de manera emotiva, apoyando en general las acciones humanitarias de las organizaciones no gubernamentales, y ejerciendo tambi¨¦n presi¨®n sobre sus dirigentes pol¨ªticos para que busquen soluciones en el plano nacional o internacional. El ejemplo de Yugoslavia es, en este sentido, paradigm¨¢tico.

Ante esta conjunci¨®n de factores se ha visto paulatinamente que es necesaria una respuesta internacional m¨¢s vigorosa, para poner en marcha una acci¨®n humanitaria gubernamental que completase la actuaci¨®n sobre el terreno de las organizaciones humanitarias no gubernamentales.

Si la comunidad intemacional est¨¢ llamada a reaccionar, a intervenir, ?c¨®mo puede hacerlo, y sobre qu¨¦ bases? La respuesta no es f¨¢cil.

?Resulta tan claro, en la pr¨¢ctica de las relaciones internacionales, entrometerse en los asuntos internos de un Estado, aunque sea en nombre de los derechos humanos, para pasar a la acci¨®n colectiva?

?Siguen siendo representantes del Estado, en el sentido pleno de la palabra, las bandas armadas que se arrogan el poder, que derriban a dirigentes democr¨¢ticamente elegidos, que se convierten en criminales de guerra responsables de genocidio? ?Y qu¨¦ hacer cuando, adem¨¢s, los interlocutores cambian todos los d¨ªas, al hilo de los combates? La respuesta a estos nuevos interrogantes no es f¨¢cil y, desde luego, no se encuentra a¨²n en la pr¨¢ctica ni en la teor¨ªa del derecho internacional.

Los textos jur¨ªdicos existentes prev¨¦n ciertos mecanismos de protecci¨®n de la sociedad civil (Convenio de Ginebra de 1949 y protocolos adicionales de 1977); han sido firmados por la pr¨¢ctica totalidad de las naciones del mundo, sin que sus principios tengan por ello fuerza de ley en la realidad de los hechos. Por mi parte, creo que actualmente ya no constituyen una respuesta adecuada ni suficiente a las realidades de la "posguerra fr¨ªa", aunque recientemente se haya empezado a poner directamente en cuesti¨®n la noci¨®n de soberan¨ªa nacional apoy¨¢ndose en la noci¨®n de "amenaza a la paz y a la seguridad internacional".

Frente al aumento de la inseguridad para el personal humanitario, y ante la magnitud de las necesidades de coordinaci¨®n y de medios log¨ªsticos, necesidades que superan a las organizaciones humanitarias no gubernamentales, en determinados casos resulta inevitable el recurso a la intervenci¨®n militar.

A veces resulta indispensable hacer entender a los dirigentes de Estados que violan abiertamente los principios humanitarios, que no se pueden pisotear de este modo ni el derecho internacional ni la comunidad internacional que garantiza su aplicaci¨®n.

Pero, al mismo tiempo, el recurso a las fuerzas armadas en el marco de intervenciones humanitarias pone de relieve el problema del deslizamiento de la acci¨®n humanitaria de socorro hacia el mantenimiento de la paz, y plantea no pocos problemas.

?Cu¨¢l es la frontera entre los papeles respectivos de los Estados interventores y de las organizaciones humanitarias, siendo as¨ª que el papel del Estado est¨¢ vinculado al respeto del derecho, mientras el de las organizaciones humanitarias lo est¨¢ al socorro a las v¨ªctimas, sin distinci¨®n alguna?

?Hasta d¨®nde pueden las organizaciones humanitarias, por s¨ª solas, cumplir su misi¨®n? Temen, sin duda, que se atente contra sus principios fundamentales de imparcialidad y de independencia, principios que, en condiciones normales y en los tiempos de la guerra fr¨ªa, les permitieron actuar y dar testimonio en todas partes.

Antes, el papel de las Naciones Unidas se limitaba a interponerse entre los beligerantes, y luego a preservar el alto el fuego mediante la disuasi¨®n, a mantener la paz. Actualmente, la lista de tareas de la ONU se ha ampliado notablemente, y comprende la restauraci¨®n del orden p¨²blico, mediante el desarme de las facciones responsables de conflictos, y el apoyo a la distribuci¨®n de la ayuda alimentaria mediante la escolta de los convoyes humanitarios.

No obstante, en esta epidemia de conflictos, los cascos azules no pueden intervenir en todos los lugares en los que existe emergencia, y se comprueban los l¨ªmites de su ac-

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ci¨®n: la Operaci¨®n Restore Hope ha puesto de relieve la insuficiencia de los medios militares de las Naciones Unidas y las dificultades de coordinaci¨®n entre los distintos protagonistas sobre el terreno.

Pero hay que lamentar tambi¨¦n la pesadez del proceso de decisiones de la ONU y la lentitud del despliegue de tropas. Es cierto que desde 1989 las Naciones Unidas han puesto en marcha tantas operaciones como en los 40 a?os anteriores, y es muy posible que se est¨¦ pidiendo demasiado a la estructura actual de la ONU, que desde la guerra del Golfo se ha convertido en "gendarme del mundo". Adem¨¢s, el car¨¢cter voluntario de las contribuciones militares de los Estados limita el n¨²mero de cascos azules que pueden enviarse a los escenarios de conflictos.

Algunos Estados justifican su prudencia a la hora de comprometer mayores medios militares alegando los riesgos de una escalada de la violencia, lo que muestra lo dif¨ªcil que es conciliar acci¨®n pol¨ªtica, acci¨®n militar y acci¨®n humanitaria.

Por otra parte, la opini¨®n p¨²blica es, sin duda, favorable al env¨ªo de ayuda humanitaria, pero acepta con dificultad las p¨¦rdidas de vidas de conciudadanos en conflictos a veces muy distantes. Todo el mundo se emociona ante una tragedia humanitaria, pero ?estamos dispuestos a ver morir a nuestros compatriotas para frenar las ambiciones territoriales de uno de los cada d¨ªa m¨¢s numerosos "se?ores de la guerra" en pa¨ªses lejanos? Resulta sintom¨¢tico, aunque perfectamente comprensible, constatar la emoci¨®n y los traumas que provoca en la opini¨®n p¨²blica la muerte de un casco azul de su propia nacionalidad en medio de un conflicto que cada d¨ªa causa centenares de muertos.

El respeto a la voluntad pol¨ªtica gubernamental de comprometer m¨¢s o menos abiertamente a medios militares obliga a un consenso entre los pa¨ªses potencialmente interventores, dado el deseo leg¨ªtimo de cada naci¨®n de preservar, por una parte, sus relaciones bilaterales, y, por otra, la vida de sus soldados. Si intervenir en un Estado pol¨ªtica o econ¨®micamente debilitado resulta relativamente f¨¢cil, ?qu¨¦ ocurre frente a un Estado militarmente fuerte?

Son muchas las esperanzas depositadas en el nuevo papel de mantenimiento de la paz por parte de las fuerzas armadas. Pero las negociaciones de paz pueden verse en peligro si la poblaci¨®n socorrida ve la intervenci¨®n militar como una agresi¨®n exterior. Una intervenci¨®n militar poco respetuosa con el contexto local, sin proporci¨®n con las necesidades de protecci¨®n, que no d¨¦ oportunidades a la negociaci¨®n pol¨ªtica, puede f¨¢cilmente despertar sentimientos contrarios. Somalia es la prueba.

Otra cuesti¨®n. ?Podemos contemplar las sucesivas retiradas de altos mandos militares en la antigua Yugoslavia sin interrogamos sobre la ambig¨¹edad de su mandato? La frustraci¨®n de las tropas que act¨²an en el terreno de operaciones es casi siempre fruto de la complejidad de su misi¨®n, de la imprecisi¨®n de las ¨®rdenes y de la falta de medios. Que tres generales de la talla de Morillon, Briquemont y Cot se hayan considerado incompatibles con el sistema de las Naciones Unidas nos debe hacer reflexionar.

Por ¨²ltimo, intervenir es una cosa y otra muy distinta decidir el momento de retirarse. Una retirada prematura deja a las v¨ªctimas con sensaci¨®n de abandono. Una presencia demasiado larga es sin¨®nimo de impotencia.

Para evitar el riesgo de confusi¨®n entre la acci¨®n humanitaria y la acci¨®n militar es preciso encontrar un equilibrio entre las acciones pol¨ªticas del tipo peace building, las operaciones de "mantenimiento de la paz", orientadas a erradicar las fuentes de conflicto, y las respuestas a los sufrimientos de las v¨ªctimas mediante la acci¨®n humanitaria.

La comunidad internacional, y especialmente la Uni¨®n Europea, tiene que decidir correctamente d¨®nde intervenir, cu¨¢ndo intervenir y cu¨¢ndo retirarse. Pero no existe la soluci¨®n "correcta", y por ello es necesario valorar con mayor cuidado que nunca lo que se juega en las intervenciones militares y definir con la mayor precisi¨®n posible el mandato de las fuerzas llamadas a poner en pr¨¢ctica las resoluciones de la ONU, d¨¢ndoles medios de acci¨®n dignos de este nombre. Al mismo tiempo, es preciso concienciar las opiniones p¨²blicas de los pa¨ªses interventores sobre las implicaciones y los costes en vidas humanas de una intervenci¨®n con fines humanitarios.

La Uni¨®n Europea ha sido hasta ahora incapaz de aportar una soluci¨®n coherente y satisfactoria ante el drama del conflicto yugoslavo, que constituye, en mi opini¨®n, la p¨¢gina m¨¢s triste y humillante de la historia de la construcci¨®n europea. Pero la credibilidad de la acci¨®n internacional de la Uni¨®n Europea en los pr¨®ximos a?os depender¨¢ precisamente, en gran medida, de su capacidad para dar una respuesta justa y eficaz a estos dos grandes problemas: la ayuda humanitaria y la necesidad de asegurar el acceso a las v¨ªctimas.

Por su parte, la Comisi¨®n Europea, en el estricto marco de sus competencias, que, record¨¦moslo, se limitan exclusivamente al ¨¢mbito humanitario, seguir¨¢ haciendo cuanto est¨¦ en sus manos para contribuir al esfuerzo de solidaridad de los ciudadanos de la Uni¨®n. Tambi¨¦n la Comisi¨®n ha tenido que hacer un esfuerzo de imaginaci¨®n para adaptarse a la complejidad del "nuevo desorden internacional": hemos financiado en parte la presencia de los cascos azules belgas en Somalia con fondos destinados en principio a proyectos "cl¨¢sicos" de cooperaci¨®n al desarrollo. Es una prueba de que el aut¨¦ntico problema actual de la acci¨®n humanitaria no es el suministro o la disponibilidad de la ayuda, sino el poder garantizar el acceso a las v¨ªctimas.