Progresividad y convergencia real

Todo sistema tributario es un compromiso pol¨ªtico entre lo que un Gobierno quiere hacer -financiar un cierto nivel del gasto de forma equitativa y con los m¨ªnimos costes de eficiencia- y lo que puede hacer al respecto. El grado de desarrollo econ¨®mico, la calidad de la Administraci¨®n tributaria y la apertura exterior, son las principales restricciones de la pol¨ªtica tributaria. La compleja relaci¨®n entre estos factores y su naturaleza cambiante sit¨²an a la reforma fiscal en la agenda pol¨ªtica de forma permanente.Desde principios de los ochenta, el mundo industrializado ha vivido una sucesi¨®n de reformas fiscales con tres rasgos en com¨²n: la preocupaci¨®n por los efectos desincentivadores y la complejidad de los impuestos, el imperativo de adaptaci¨®n a la internacionalizaci¨®n creciente y la desmitificaci¨®n de la progresividad formal. Espa?a no ha sido ajena a este proceso. Su participaci¨®n ha sido, sin embargo, t¨ªmida, reticente y poco sensible al r¨¢pido ritmo de apertuta econ¨®mica al exterior.

Nuestro sistema fiscal es generador de costes, en buena parte evitables, que afectan negativa mente al potencial de la econom¨ªa. Est¨¢n bien documentados, por ejemplo, los efectos distorsionantes de la imposici¨®n societaria sobre las decisiones de inversi¨®n y financiaci¨®n empresarial; o el impacto negativo de las elevadas cotizaciones sociales y el impuesto sobre la renta sobre el empleo y la oferta de trabajo; o la enorme he terogeneidad de nuestra compleja tributa ci¨®n de las rentas del capital.

El origen de estos problemas no puede reducirse a una causa ¨²nica. En muchos casos nos encontramos con la inercia y el acarreo de modificaciones legales realizadas con m¨¢s preocupaci¨®n recaudatoria que atendiendo a principios de racionalidad econ¨®mica, simplicidad y administraci¨®n poco costosa. Pero con igual frecuencia, las distorsiones fiscales m¨¢s notables han emergido como una contrapartida de la decisi¨®n de consagrar el valor simb¨®lico de la progresividad formal -de tarifas con tipos marginales elevados y fuertemente crecientes- por encima de cualquier otra consideraci¨®n.

Cuando los impuestos operan sobre bases fuertemente erosionadas por la evasi¨®n y la elusi¨®n, mantener tarifas de una acusada progresividad formal conduce a una ficci¨®n de equidad. Las distorsiones sobre el ahorro, la inversi¨®n, el esfuerzo laboral y los incentivos a la ocultaci¨®n no permiten asegurar que entre progresividad formal y progresividad real haya conexi¨®n alguna. Esta valoraci¨®n, refrenada por abundante evidencia emp¨ªrica y compartida por la pol¨ªtica tributaria de la mayor¨ªa de los pa¨ªses de la OCDE, obliga a reconocer que la progresividad formal no es el instrumento m¨¢s id¨®neo para alcanzar las metas de equidad que el proceso pol¨ªtico establezca. Los programas de gasto social han demostrado ser medios m¨¢s eficaces y potentes a este respecto.

El proceso de integraci¨®n europea afecta con especial intensidad a aquellos impuestos cuyas bases son m¨¢s m¨®viles: impuestos indirectos, impuestos sobre beneficios y fiscalidad del ahorro. En principio, un pa¨ªs cuyo objetivo sea acelerar la convergencia real a nivel de renta per c¨¢pita de sus socios m¨¢s desarrollados, deber¨ªa recurrir en menor medida que ¨¦stos a la fiscalidad sobre el capital, ya que ¨¦sta es determinante de los flujos de ahorro e inversi¨®n. Pero seguir esta estrategia requiere convicci¨®n acerca de su necesidad la reiterada postergaci¨®n de la reforma del impuesto sobre sociedades o el tratamiento fiscal de los activos de renta fija indican lo contrario- y un cierto margen de maniobra recaudatorio.

De las alternativas abiertas a este: fin, la m¨¢s inmediata -aumentar los impuestos indirectos- es de alcance limitado y puede tener efectos colaterales perniciosos sobre la inflaci¨®n. Otras opciones ser¨ªan el empleo m¨¢s intenso de ingresos ligados a la prestaci¨®n de servicios p¨²blicos, la reducci¨®n de las bolsas de ineficiencia en el gasto, la privatizaci¨®n all¨ª donde las consideraciones de eficiencia la hagan aconsejable, y la lucha contra el fraude fiscal.

Un breve repaso de los estudios realizados por instituciones oficiales e investigadores independientes puede ofrecer una idea del orden de magnitud de las ganancias potenciales de recaudaci¨®n abiertas a una m¨¢s eficiente gesti¨®n de la pol¨ªtica tributaria. Los resultados de estas investigaciones, adem¨¢s de confirmar un significativo aumento de la econom¨ªa sumergida en la segunda mitad de los ochenta, indican que la cuant¨ªa de lo no recaudado podr¨ªa situarse por encima del 5% del PIB. Aunque no se dispone de estimaciones comparables para otros pa¨ªses desarrollados, estas cifras indican que existen grados de libertad sustanciales que permitir¨ªan compensar las p¨¦rdidas recaudatorias asociadas a la convergencia fiscal, dejando incluso un margen para mejorar la competitividad de nuestro sistema tributario con reducciones en los tipos de la imposici¨®n directa o de las cotizaciones sociales.