"De los s¨ªmbolos a los resultados

?HAY QUE MODIFICAR EL IRPF? El impuesto sobre la renta centra estos d¨ªas la atenci¨®n de los ciudadanos, porque estamos ante el examen anual de la liquidaci¨®n del mismo y porque ha irrumpido en la campa?a electoral al conocerse la propuesta completa del Partido Popular. Casi veinte a?os despu¨¦s de su puesta en marcha, se plantea la posibilidad de modificar susutancialemente el IRPF. Las opiniones de Enrique Mart¨ªnez Robles, secretario de Estado de Hacienda, se contraponen a las de Jaime Garc¨ªa A?overos, catedr¨¢tico y ex ministro de Hacienda con UCD. Como contrapunto ofrecen su visi¨®n Jos¨¦ Victor Sevilla, inspirador de la reforma Ord¨®?ez, y Jos¨¦ Manuel Gonz¨¢lez-P¨¢ramo, tambi¨¦n catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica.

En 1983, la media del tipo impositivo marginal sobre las rentas m¨¢s elevadas en los pa¨ªses de la OCDE era del 58%. De estos 24 pa¨ªses, 17 ten¨ªan un tipo marginal m¨¢ximo superior al 50%. Hoy s¨®lo, siete est¨¢n en esta situaci¨®n, ocupando Espa?a lugares de cabeza. La media de tipos marginales m¨¢ximos ha descendido hasta el 3%. Pese a ello, el impuesto ha aumentado ligeramente su capacidad recaudatoria hasta el 11,5% del PIB, debido en parte a la ampliaci¨®n de las bases y a la limitaci¨®n de las deducciones.Se ha dicho que estas reformas son reflejo del avance pol¨ªtico del conservadurismo fiscal orientado al beneficio de unos pocos ricos. Aunque pol¨ªticamente eficaz, esta explicaci¨®n resulta un tanto simplista -las econom¨ªas de opci¨®n suelen poner grandes fortunas al abrigo de los tipos altos- y no parece estar bien fundada en la econom¨ªa pol¨ªtica de la imposi¨®n caracter¨ªstica de una democracia representativa.

El notable giro que denotan las reducciones generalizadas de tipos y la simplificaci¨®n de las tarifas no responde a que los objetivos de justicia y solidaridad hayan dejado de considerarse deseables en s¨ª mismos. Refleja m¨¢s bien un reconocimiento expl¨ªcito por parte de los pol¨ªticos y la ciudadan¨ªa, apoyado en un c¨²mulo creciente de evidencia acad¨¦mica, de que los tipos marginales fuertemente crecientes -pese a su controvertido valor simb¨®lico- no son el instrumento m¨¢s efectivo para redistribuir. Los Gobiernos disponen de instrumentos sustancialmente m¨¢s potentes y directos para este fin. Una gesti¨®n eficaz de los programas de gasto social permite reducir la progresividad formal y minimizar los problemas a ¨¦sta asociados, sin renunciar a las metas de equidad que el proceso pol¨ªtico establezca.

Efectos adversos

Los efectos adversos de la progresividad sobre los incentivos y la complejidad del impuesto minan su propia capacidad redistributiva. La progresividad formal distorsiona las decisiones de ahorrar, de invertir y de adoptar iniciativas emprendedoras. Afecta, asimismo, a la oferta de trabajo, desanima la participaci¨®n laboral y encarece el empleo. La progresividad real resultante de estos reajustes -agravados por la internacionalizaci¨®n de las econom¨ªas- puede ser bien diferente de la progresividad formal deseada por el legislador. Si a ello sumamos los efectos de la evasi¨®n fiscal -que se distribuye caprichosamente atendiendo, entre otros factores, al origen de los ingresos- y de la inflaci¨®n -tributaci¨®n progresiva, ganancias puramente inflacionarias- no es posible siquiera asegurar que entre progresividad formal y progresividad real exista conexi¨®n alguna. Un impuesto sobre la renta es equitativo s¨®lo si grava capacidades econ¨®micas con generalidad e igualdad. Mantener tarifas de una acusada progresividad formal que operen sobre bases fuertemente erosionadas por la inflaci¨®n, la evasi¨®n y la elusi¨®n, no puede sino conducir a una ficci¨®n de equidad.

Esta relaci¨®n de efectos indeseables de la progresividad formal ser¨ªa incompleta sin una referencia a los costes de administraci¨®n y cumplimiento. La progresividad formal. incentiva la creaci¨®n de grupos de inter¨¦s fiscal en tomo a demandas de trato especial, logrado las m¨¢s de las veces merced a su capacidad de presi¨®n econ¨®mica o pol¨ªtica, a costa de principios como los de equidad horizontal o simplicidad. El cumplimiento de las obligaciones fiscales se hace as¨ª generador de litigiosi

dad, en todo caso costoso para el contribuyente, y dif¨ªcil de gestionar para la Administraci¨®n, incluso en sus tareas m¨¢s b¨¢sicas, como ser¨ªa la de arbitrar un sistema de retenciones ajustado.

En Espa?a, quiz¨¢ por la tard¨ªa introducci¨®n de un IRPF moderno y por el valor simb¨®lico atribuido a la progresividad, estas ideas han tardado en penetrar. Ello puede explicar la orientaci¨®n de nuestra pol¨ªtica tributaria en los ¨²ltimos a?os, que ha discurrido en este terreno al margen o a contracorriente de las tendencias fiscales de los pa¨ªses desarrollados, precisamente en un periodo en el que la creciente apertura al exterior y la necesidad de promover la convergencia real -cuyos motores son la inversi¨®n y el empleo- hubiesen recomendado lo contrario. En 1995, una renta de 2,5 millones paga un tipo marginal del 27%, siete puntos m¨¢s que una renta del mismo poder adquisitivo en 1983. En igual periodo, una renta de 10 millones de pesetas de 1995 ha pasado a pagar del 34% al 56%, ampli¨¢ndose el diferencial respecto del tipo del impuesto sobre sociedades -incentivo a la elusi¨®n para rentas elevadas- a 21 puntos. Por otra parte, los estudios de fraude cifran la ocultaci¨®n de ingresos en tomo al 40% de la base potencial, con una p¨¦rdida de ingresos que podr¨ªa ascender a un tercio de la recaudaci¨®n actual. La suma de deducciones, desgravaciones y otros tratamientos especiales alcanza 1,1 billones de pesetas, lo que supone un 20% de p¨¦rdida adicional de recaudaci¨®n. Entre tanto, el IRPF ha evolucionado hacia una complejidad creciente, una notable inestabilidad normativa y una gravitaci¨®n desproporcionada sobre las rentas del trabajo.

Una valoraci¨®n cr¨ªtica del actual estado de cosas no autoriza a proponer la eliminaci¨®n de la progresividad. S¨ª permite, sin embargo, elaborar propuestas dirigidas a mejorar el funcionamiento del IRPF basadas en la simplificaci¨®n normativa y la "linealizaci¨®n" de la tarifa -uno o dos tipos b¨¢sicos que afectar¨ªan a cuatro de cada cinco contribuyentes y un tipo marginal m¨¢ximo pr¨®ximo al tipo del impuesto sobre sociedades-, apoyada por cierto desplazamiento de la responsabilidad de la lucha contra la desigualdad hacia la reducci¨®n del fraude y la gesti¨®n eficiente de los programas de gasto p¨²blico. Una tarifa de este tipo reduce al m¨ªnimo los costes de cumplimiento y simplifica la administraci¨®n al permitir un control m¨¢s efectivo de las rentas v¨ªa retenciones. Se produce, asimismo, una reducci¨®n de los beneficios asociados a la ocultaci¨®n de rentas y una suavizaci¨®n de los desincentivos generados por el aumento de tipos marginales, moderando sus costes de eficiencia. La linealizaci¨®n har¨ªa m¨¢s simples -cuando no innecesarios los mecanismos para corregir los efectos de la inflaci¨®n, la acumulaci¨®n de rentas familiares y las rentas irregulares.

. Pero lo que quiz¨¢ resulte m¨¢s destacable es que la linealizaci¨®n podr¨ªa incluso reforzar la progresividad real, al ampliarse la base sujeta a tributaci¨®n como consecuencia de la supresi¨®n de deducciones escasamente Justificadas, el menor atractivo de las econom¨ªas de opci¨®n, las mejoras en el control y el mayor cumplimiento. Alternativas de estas caracter¨ªsticas son las que han inspirado las reformas realizadas por buena parte de los pa¨ªses desarrollados desde principios de los ochenta. Quiz¨¢ no se haya tratado tan s¨®lo de la victoria pol¨ªtica de un pu?ado de fortunas.