El Gobierno sin pol¨ªtica econ¨®mica

El presupuesto constituye la expresi¨®n de la pol¨ªtica econ¨®mica del Gobierno a realizar en un a?o a trav¨¦s de los programas de ingresos y gastos p¨²blicos. Estos programas afectan a la asignaci¨®n de recursos, a la redistribuci¨®n de la renta y a la estabilidad de la econom¨ªa.Un Gobierno sin presupuesto es un Gobierno sin pol¨ªtica econ¨®mica, y, por tanto, cuando los parlamentos rechazan el presupuesto, la primera consecuencia es que el Gobierno dimite. Para no crear un vac¨ªo legal hasta que se constituya el nuevo. Gobierno y se env¨ªe a las c¨¢maras unos nuevos presupuestos, las constituciones prev¨¦n la pr¨®rroga de los presupuestos del ejercicio anterior, ya que la pol¨ªtica econ¨®mica del Gobierno necesita el respaldo de un presupuesto. En Espa?a, el art¨ªculo 134.4 de la Constituci¨®n dispone la pr¨®rroga autom¨¢tica de los presupuestos del ejercicio anterior.

Lo normal es que esta pr¨®rroga est¨¦ limitada en el tiempo, pero en nuestra Constituci¨®n la pr¨®rroga es ilimitada. Dado que el Gobierno ha anunciado que hasta el mes de marzo de 1996 no habr¨¢ elecciones generales, vamos a analizar las consecuencias de estar al menos siete meses sin nuevo presupuesto, expresi¨®n de la pol¨ªtica econ¨®mica del nuevo Gobierno ajustada al entorno econ¨®mico de 1996.

La primera alternativa a considerar es que el Gobierno no adoptara medida alguna de modificaci¨®n presupuestaria en el presupuesto prorrogado.

En este supuesto, el techo m¨¢ximo de gasto no financiero de la Administraci¨®n central del Estado ser¨ªa de 27,888 billones de pesetas, importe del presupuesto inicial de 1995 prorrogado. Esta capacidad de gasto se ver¨ªa aumentada en el importe de los gastos que han sido incrementados en 1995 con cargo a cr¨¦ditos ampriables y de las ampliaciones de cr¨¦dito que tendr¨¢n efecto en 1996, incluidos los cr¨¦ditos destinados a financiar a las comunidades aut¨®nomas por participaci¨®n en los ingresos del Estado. El total de estas ampliaciones se estima en 1,334 billones de pesetas, con lo que el total de gastos no financieros podr¨ªa llegar en 1996 a ser de 29,217 billones de pesetas en el supuesto de que el actual Gobierno no cumplimentar¨¢ lo establecido en el art¨ªculo 11.1 de la ley aprobatoria de los Presupuestos Generales del Estado para 1995, bien por considerar que tal precepto s¨®lo es aplicable en 1995 y no para 1996, bien por estimar que la limitaci¨®n es global para el conjunto del a?o, trasladando as¨ª el problema al nuevo Gobierno.

En cuanto a los ingresos no financieros se estima que ser¨ªan del orden de 25,6 billones de pesetas, ya que las modificaciones impositivas no tendr¨ªan efecto, incluida la elevaci¨®n de las bases de cotizaci¨®n a la Seguridad Social, pero surtir¨ªa efecto en la recaudaci¨®n el mayor nivel de PIB.

De la diferencia entre gastos e ingresos resultar¨ªa en esta alternativa un d¨¦ficit de unos 3,6 billones de pesetas, mayor que el que se preve¨ªa en el proyecto de presupuestos para 1996 (tres billones de pesetas).

Por tanto, las principales consecuencias ser¨ªan un mayor d¨¦ficit y la no subida de las pensiones y de los sueldos de los funcionarios.

La segunda alternativa a analizar es aqu¨¦lla en que el Gobierno act¨²a pero s¨®lo dentro de sus competencias.

Dado que los cr¨¦ditos presupuestarios constituyen el l¨ªmite m¨¢ximo de gastos, el Gobierno el 27 de octubre pasado, ha acordado reducir en 800.000 millones de pesetas el gasto. p¨²blico a partir del 1 de enero de 1996. Esta actuaci¨®n, responsable del Gobierno est¨¢ condicionada por las inquietudes de los operadores financieros ante la inestabilidad pol¨ªtica y econ¨®mica de nuestro pa¨ªs, y las consecuencias de esta alternativa ser¨ªan un d¨¦ficit de 2,8 billones de pesetas en 1996, inferior al que se preve¨ªa en el proyecto de presupuestos para 1996, y la no subida de las pensiones y de los sueldos de los funcionarios.

La tercera alternativa consiste en que el Gobierno, adem¨¢s de la actuaci¨®n analizada en el supuesto anterior, promueva la concesi¨®n de cr¨¦ditos extraordinarios para la subida del 3,5%,de las pensiones y de los sueldos de los funcionarios, as¨ª como la elevaci¨®n de las bases de cotizaci¨®n a la Seguridad Social en el 3,5%.

Dado que las citadas medidas estaban contenidas en el presupuesto rechazado por las Cortes, y no las existen razones de extraordinaria y urgente necesidad a que se refiere el art¨ªculo 86 de la Constituci¨®n para utilizar el decreto ley, la concesi¨®n de los citados cr¨¦ditos extraordinarios debe efectuarse por ley. Igualmente se tramitar¨ªa por ley la elevaci¨®n de las bases de cotizaci¨®n de la Seguridad Social, que han de servir para financiar la elevaci¨®n de las pensiones, as¨ª como la fijaci¨®n del l¨ªmite de emisi¨®n de deuda p¨²blica. No obstante, seg¨²n declaraciones de algunos ministros, se est¨¢ pensando aprobar dichas medidas por decreto ley.

Las consecuencias de esta alternativa ser¨ªan un d¨¦ficit de 2,9 billones de pesetas, ligeramente inferior al previsto en el proyecto de presupuesto para 1996; el aumento de las pensiones, de los sueldos de los funcionarios y de las bases de cotizaci¨®n de la Seguridad Social; la fijaci¨®n del l¨ªmite de emisi¨®n de deuda p¨²blica en 1996, y la no subida del gasto sanitario previsto en el proyecto de presupuesto para 1996 por importe de 251.000 millones de pesetas. Es presumible que a trav¨¦s de, la mara?a de transferencias de cr¨¦ditos se dote lo que el Gobierno hab¨ªa previsto para sanidad.

En definitiva, el Gobierno tendr¨ªa para 1996 un presupuesto an¨¢logo al que le rechazaron las Cortes.

Esto ha sido posible en nuestro r¨¦gimen democr¨¢tico por el comportamiento laxo permitido por las Cortes al Gobierno en el proceso de gesti¨®n del presupuesto. La delegaci¨®n de las Cortes en el Gobierno para que modifique el presupuesto por ellas aprobado a trav¨¦s de los cr¨¦ditos ampliables, incorporaciones y transferencias de cr¨¦dito, har¨¢ posible que el Gobierno, sin dimitir, amolde el presupuesto prorrogado de 1995 a sus objetivos, aunque el presupuesto presentado para 1996 se lo hayan devuelto. Es urgente una fuerte reforma del Texto Refundido de la Ley General Presupuestar¨ªa, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988 de 23 de septiembre, para que las Cortes recobren la preeminencia que nunca debieron perder en el proceso presupuestario: lo que las Cortes aprueban s¨®lo ellas lo modifican.