Plurinacionalidad y asimetr¨ªas federales

?Es el Estado federal, a finales del siglo XX, un buen modelo para regular las relaciones pol¨ªticas en sociedades plurinacionales? La pregunta puede parecer en principio sorprendente, ya que el federalismo se ha presentado muchas veces, por un lado, como la soluci¨®n m¨¢s conveniente en el momento de articular realidades plurales y, por otro lado, como el modelo que permite unas cotas de descentralizaci¨®n pol¨ªtica m¨¢s desarrolladas. Entonces, ?por qu¨¦ el Estado federal es visto habitualmente con claros recelos, cuando no con franca hostilidad, por parte de sectores nacionalistas? B¨¢sicamente, porque en la mayor¨ªa de federaciones subyace una concepci¨®n unitarista de la igualdad de las unidades federadas, y una concepci¨®n homogeneizadora de la comunidad pol¨ªtica federal. Descentralizar un Estado no es lo mismo que articular la heterogeneidad de las identidades nacionales que conviven en su interior. Por otra parte, la mayor¨ªa de las federaciones hist¨®ricas no han tenido un car¨¢cter plurinacional. . Caso de mantenernos bajo la ¨®rbita homogeneizadora, en t¨¦rminos nacionales, del federalismo "territorial" (Estados Unidos), la respuesta sobre la idoneidad del modelo federal en sociedades plurinacionales es fundamentalmente negativa. Y lo ser¨¢ por m¨¢s descentralizado que se encuentre el reparto de competencias entre la federaci¨®n y las unidades federadas.La regulaci¨®n de la plurinacionalidad sigue siendo una cuesti¨®n pendiente del modelo constitucional espa?ol. En ¨¦l se incluyeron unos trazos federalizantes, pero pensados todav¨ªa m¨¢s en los t¨¦rminos de un federalismo territorial que de un federalismo plurinacional. Es un modelo en buena parte pensado desde premisas del pasado, y en ¨¦l se encuentran mezcladas dos concepciones dif¨ªcilmente sintetizables sobre lo que haya de entenderse por autonom¨ªa pol¨ªtica; la que la entiende como un medio para articular la plurinacionalidad del Estado, y la que lo hace como un instrumento de descentralizaci¨®n capaz de obtener, de un modo m¨¢s eficiente, los objetivos generales del Estado. Desde ¨¦sta segunda concepci¨®n resulta irrelevante o secundario si algunas unidades a las que se descentralizan determinadas competencias est¨¢n dotadas o no de caracter¨ªsticas nacionales. La imposibilidad pr¨¢ctica de aunar estas dos perspectivas ha presidido el car¨¢cter abierto del modelo actual. Modelo que en buena parte ha venido a ser un producto del Tribunal Constitucional, y que hasta ahora ha estado presidido por una l¨®gica regionalizadora posconstitucional incentivada por el elevado n¨²mero de CC AA y por el sistema de partidos. El modelo actual es m¨¢s abierto por indefinici¨®n que- por voluntad expl¨ªcita. Sin embargo, decir que se trata de un modelo abierto significa que a¨²n se est¨¢ definiendo. Y que puede definirse en distintas direcciones.

Si de lo que se trata es de que el desarrollo del Estado de las autonom¨ªas se realice desde unas premisas de futuro, los acuerdos ya no deber¨ªan basarse en la perspectiva de la descentralizaci¨®n, que ha sido hasta ahora la dominante, sino en la de la plurinacionalidad. En t¨¦rminos nacionales Espa?a es una realidad plural. Una realidad que va mucho m¨¢s all¨¢ de otros hechos diferenciales de car¨¢cter geogr¨¢fico o hist¨®rico. Las sociedades distintas de car¨¢cter nacional no son meros hechos diferenciales como la insularidad o los fueros, sino un tipo de pluralismo que resulta conveniente articular en el entramado simb¨®lico, institucional, procedimental y competencial de las reglas del juego democr¨¢ticas del Estado. Sobre, todo cuando ¨¦ste tiene que actuar en un contexto pol¨ªtico y tecnol¨®gico caracterizado por su dinamismo. El hecho de que Catalu?a, el Pa¨ªs Vasco y Galicia sean realidades nacionales minoritarias dentro del conjunto espa?ol hace conveniente la introducci¨®n de acuerdos y mecanismos procedimentales espec¨ªficos. Es en este sentido que desde hace ya alg¨²n tiempo vengo defendiendo la introducci¨®n de regulaciones asim¨¦tricas en el desarrollo federalizante del Estado de las autonom¨ªas. Es decir, establecer diferencias en la vinculaci¨®n de ciertas unidades federadas respecto a la federaci¨®n, as¨ª como realizar aplicaciones no homog¨¦neas de determinadas decisiones federales. Sin mecanismos asim¨¦tricos parece muy dif¨ªcil implementar una pol¨ªtica efectiva del reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado. Cosa que no quiere decir que determinadas materias no puedan, o incluso no deban, ser reguladas en t¨¦rminos sim¨¦tricos o cooperativos. Dicho en t¨¦rminos llanos, de lo que se trata es de regular de manera diferente aquello que es diferente en t¨¦rminos de realidad nacional. Y ello no es conseguible con meras medidas descentralizadoras de car¨¢cter homog¨¦neo, o desde las concepciones igualitaristas de los federalismos de car¨¢cter territorial o sim¨¦trico que no distinguen entre unidades dotadas de caracter¨ªsticas nacionales de las que no lo est¨¢n. De lo que se trata, en definitiva, es de conseguir a la vez lo que Elazar denomina workable polity y just polity.

La regulaci¨®n de medidas de car¨¢cter asim¨¦trico en las relaciones de las CC AA con el poder central y entre las CC AA entre s¨ª afecta a tres ¨¢mbitos b¨¢sicos: el simb¨®lico-ling¨¹¨ªstico, el institucional. y el competencial. En el primero se encuentran cuestiones como el contenido y uso de s¨ªmbolos colectivos (banderas, himnos, etc¨¦tera), o la precaria regulaci¨®n del pluriling¨¹ismo a escala estatal. Por ejemplo, hoy por hoy ni la bandera espa?ola ni su uso reflejan el car¨¢cter plurinacional del Estado, ni el pluriling¨¹ismo ha llegado m¨¢s all¨¢ de la an¨¦cdota en instituciones b¨¢sicas como el Congreso de los Diputados, el Senado o el Tribunal Constitucional (en contraste con la experiencia canadiense). En el ¨¢mbito institucional las cuestiones a revisar no es que sean precisamente escasas. Tambi¨¦n a t¨ªtulo de ejemplo: la existencia de las provincias administrativas heredadas del siglo pasado, los gobernadores civiles y la administraci¨®n perif¨¦rica del Estado (en cuya reforma inciden tanto argumentos de autogobierno como de racionalidad adrri¨ªnistrativa), la composici¨®n y competencias del Senado (uno de los mayores fiascos constitucionales de la pol¨ªtica comparada), la posibilidad de establecer acuerdos entre CC AA en la coordinaci¨®n de pol¨ªticas sectoriales, ling¨¹¨ªsticas, mediterr¨¢neas, culturales, etc¨¦tera; la presencia de las nacionalidades en las instituciones europeas, el nombramiento de miembros del Tribunal Constitucional, la organizaci¨®n del poder judicial (en el que no ha incidido todav¨ªa el Estado de las autonom¨ªas), etc¨¦tera. Finalmente, autogobierno significa tambi¨¦n nivel competencial y financiero. Ello implica tanto la revisi¨®n de algunas cuestiones como las leyes de bases, que en la pr¨¢ctica han supuesto una laminaci¨®n del autogobiemo de las nacionalidades (r¨¦gimen local, funci¨®n p¨²blica, universidades, etc¨¦tera), as¨ª como una profundizaci¨®n en la especificidad de materias exclusivas, como educaci¨®n o sanidad, la presencia en la Uni¨®n Europea, o la regulaci¨®n estable del sistema de financiaci¨®n y la corresponsabilidad fiscal, aspectos que en t¨¦rminos federales est¨¢n hasta ahora pr¨¢cticamente en mantillas. La regulaci¨®n de asimetr¨ªas pol¨ªticas y jur¨ªdicas que respondan a las asimetr¨ªas nacionales que existen en la realidad significa tambi¨¦n aplicar el principio de solidaridad en el terreno de las identidades. Para regular bien la solidaridad hace falta empezar por distinguir entre qu¨¦ diferencias hay que corregir y qu¨¦ diferencias hay que mantener y profundizar. Las diferencias de car¨¢cter nacional son de las segundas. S¨®lo desde unas reglas del juego democr¨¢ticas que recojan sin timideces regulaciones asim¨¦tricas ser¨¢ posible el encaje de las nacionalidades hist¨®ricas en el sistema pol¨ªtico espa?ol. Y ser¨¢ posible construir un sentido secundario de naci¨®n espa?ola en el que la pr¨¢ctica totalidad de los ciudadanos pueda reconocerse con comodidad. Algo actualmente francamente alejado de la realidad, sobre todo en Catalu?a y en el Pa¨ªs Vasco. Diga lo que diga el art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n actual.