Mucho por pensar y debatir

Diecis¨¦is votos son la causa inmediata del pr¨®ximo cambio en la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, que en todo caso se ten¨ªa que negociar para el quinquenio 1997-2001. El acuerdo pol¨ªtico entre PP y CiU plantea un modelo general de financiaci¨®n con modificaciones muy importantes. Con este pacto se ha avanzado mucho en la soluci¨®n de alguna de las deficiencias m¨¢s sustanciales del funcionamiento de nuestras haciendas territoriales.Considero, sin embargo, que todav¨ªa queda mucho por pensar y debatir. El calibre de los problemas que comentaremos aconseja el concurso de las mejores capacidades t¨¦cnicas y el intento del mayor consenso posible. Si se resuelven estos problemas nos encontraremos ante un hecho hist¨®rico. Si se falla en el intento aumentar¨¢n las tensiones pol¨ªticas y el gasto, perdi¨¦ndose con ello las ganancias que se hayan podido obtener.

La idea tras el t¨¦rmino corresponsabilidad fiscal es que la responsabilidad de la financiaci¨®n del gasto p¨²blico debe recaer, al menos en buena parte, en quien gasta, ya que cualquier control es muy dif¨ªcil e ineficiente sin el coste pol¨ªtico frente al electorado de tener que financiar ese gasto.

La corresponsabilidad fiscal implica una financiaci¨®n auton¨®mica b¨¢sicamente mediante impuestos, pues tal responsabilidad no se alcanza ni con las transferencias ni con la emisi¨®n de deuda. La descentralizaci¨®n de los impuestos es una consecuencia l¨®gica de la descentralizaci¨®n del gasto. Si un Gobierno no puede determinar cu¨¢nto ingresar, decidir¨¢ mal cu¨¢nto gastar.

El dise?o de la descentralizaci¨®n de los impuestos es un ejercicio de compromiso entre la necesidad de conceder a los Gobiernos territoriales una discrecionalidad suficiente para que puedan determinar su nivel de ingresos, e insuficiente para causar costes significativos de eficiencia y equidad. La teor¨ªa de la Hacienda p¨²blica tiene bien estudiado este tema y establece como compromisos adecuados la descentralizaci¨®n del IRPF, a trav¨¦s del sistema de recargos o de la utilizaci¨®n de tarifas auton¨®micas; la del IVA, en su fase minorista o compartiendo la recaudaci¨®n, y, con algunos problemas, la de determinados impuestos especiales, al igual que la cesi¨®n, sobre todo de su recaudaci¨®n total o parcial, de la imposici¨®n sobre la riqueza o sobre las transmisiones patrimoniales.

Con la utilizaci¨®n, m¨¢s en el ¨¢mbito municipal, de los impuestos sobre los bienes inmuebles o de determinada tributaci¨®n sobre la actividad econ¨®mica y de las tasas y precios p¨²blicos se cuenta con unas fuentes de financiaci¨®n suficientes para un contexto fiscal descentralizado.

El componente fundamental de la nueva reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica es la introducci¨®n del criterio de corresponsabilidad fiscal concretado en la participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas de r¨¦gimen general en la recaudaci¨®n, regulaci¨®n y gesti¨®n del IRPF. Hay que se?alar que la actual cesi¨®n de un 15%, de la recaudaci¨®n del IRPF a las comunidades aut¨®nomas no supone responsabilidad fiscal de ¨¦stas, ya que, en esencia, es s¨®lo una forma peculiar de realizar transferencias.

Con el nuevo sistema, las comunidades aut¨®nomas participar¨¢n, seg¨²n su nivel competencial y del volumen de recursos, hasta en el 30% del IRPF correspondiente a los residentes en sus respectivos territorios. Cuando se logren igualar los techos de competencias de las comunidades aut¨®nomas del art¨ªculo 143 con las del 151 -Catalu?a, Pa¨ªs Vasco, Andaluc¨ªa y Galicia- (las de educaci¨®n, seg¨²n el acuerdo PP-CiU, y tambi¨¦n, considero, las competencias sanitarias del Insalud), la participaci¨®n supondr¨¢ en el IRPF "compartido":

- La reducci¨®n del IRPF estatal para atribuir a las comunidades aut¨®nomas una parte de la capacidad recaudatoria y la correspondiente progresividad del impuesto.

- El establecimiento de una tarifa auton¨®mica (m¨ªnimo exento, n¨²mero de tramos y tipos) y de deducciones independientes de las de la Hacienda central.

- La participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en la direcci¨®n de la Agencia Estatal de la Administraci¨®n Tributaria en su respectivo territorio con relaci¨®n al IRPF.

- La implantaci¨®n de un sistema auton¨®mico de anticipos a cuenta de la liquidaci¨®n definitiva en forma de participaci¨®n en las retenciones, pagos fraccionados e ingresos a cuenta del IRPF.

- La atribuci¨®n de capacidad normativa en los tributos ya cedidos (impuesto sobre el patrimonio, transmisiones patrimoniales, sucesiones y donaciones, juego).

Un primer problema podr¨ªa surgir del art¨ªculo 157.1 de la Constituci¨®n, que establece los, recursos de las comunidades aut¨®nomas, y que admite, entre otros, la participaci¨®n en los ingresos del Estado, los recargos y los impuestos cedidos. No hay referencia expl¨ªcita a compartir capacidad normativa. Sin embargo, este problema puede ser menor en tanto se entienda que la Constituci¨®n s¨®lo establece las categor¨ªas de recursos y que su concreci¨®n se logra con la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA) que, en todo caso, habr¨¢ que reformar. Se puede pensar que las comunidades aut¨®nomas pueden utilizar, constitucionalmente, tipos impositivos y deducciones en la medida en que esto afecta exclusivamente a la recaudaci¨®n derivada del tributo cedido.

Otro posible problema constitucional para la atribuci¨®n de capacidad normativa en la imposici¨®n sobre el patrimonio o sobre las sucesiones y donaciones procede del art¨ªculo 157.2, que proh¨ªbe a las comunidades aut¨®nomas adoptar medidas tributar¨ªas sobre los bienes situados fuera de su territorio.

En cuanto a la LOFCA, ser¨¢ necesario modificar los p¨¢rr¨¢fos 1 y 3 de su art¨ªculo 10, que s¨®lo hacen referencia actualmente a la cesi¨®n de recaudaci¨®n, para que sea posible que las comunidades aut¨®nomas puedan regular las tarifas u otros elementos, de determinados impuestos y compartan su gesti¨®n. El p¨¢rrafo 2 del art¨ªculo 10 tambi¨¦n deber¨ªa modificar se para intentar evitar un cambio de todos los estatutos de las comunidades aut¨®nomas en la aplicaci¨®n del nuevo sistema. El art¨ªculo 11 de la LOFCA, que lista los tributos que pueden ser cedidos a las comunidades aut¨®nomas, ha de ser modificado para permitir la cesi¨®n del IRPF y, por supuesto, la propia ley del IRPF deber¨¢ modificarse.

Compartir la tarifa del IRPF, teniendo como referencia una participaci¨®n m¨¢xima del 30% de la recaudaci¨®n correspondiente a los residentes en las comunidades aut¨®nomas, plantea problemas t¨¦cnicos, sobre todo si la capacidad normativa se ampl¨ªa a la progresividad, al m¨ªnimo exento y a las deducciones. En este caso, desdoblar la tarifa no es tan sencillo como cuando se tiene una tarifa progresiva estatal m¨¢s un impuesto proporcional, para lo que simplemente se podr¨ªan minorar los tipos marginales del impuesto central en los puntos del tipo ¨²nico aplicable en el impuesto auton¨®mico.Con dos tarifas progresivas, por ejemplo, se puede operar con un mismo n¨²mero de tramos o no, las cantidades exentas pueden variar, se pueden establecer diferencias entre la declaraci¨®n individual y la conjunta, etc¨¦tera. Como es natural, por otro lado, la capcidad recaudatoria auton¨®mica var¨ªa de acuerdo con su normativa, y as¨ª variar¨¢ el resto de los recursos que se deban transferir. La existencia o no de topes a la recaudaci¨®n auton¨®mica por IRPF y los a?os de referencia para el c¨¢lculo tambi¨¦n al teran, y hacen compleja, la estimaci¨®n del resto de trarisferencias.

Otro problema en cuanto al IRPF es el del sistema de anticipos formado por las retenciones, pagos a cuenta y pagos fraccionados. Estos ¨²ltimos no plantean problemas muy serios, ya que los obligados al pago coinciden con los sujetos pasivos del impuesto y se podr¨¢ diferenciar, aproximadamente, la parte de la Hacienda central de la que corresponde a la auton¨®mica. En cambio, con los ingresos a cuenta y las retenciones, los sujetos obligados difieren, pudiendo diferir tambi¨¦n sus domicilios fiscales.

El c¨¢lculo y el control de estos ¨²ltimos anticipos de la liquidaci¨®n del impuesto no es obvia, al igual que el cargo a la Hacienda central o a las auton¨®micas de las posibles devoluciones a los contribuyentes. ?Qu¨¦ Administraci¨®n devolver¨¢ a los contribuyentes el exceso de lo Ingresado a cuenta? Siguiendo esta misma l¨ªnea se ven con claridad dificultades en la gesti¨®n compartida de los impuestos y en la administraci¨®n de la Agencia Tributaria.

Por otro lado, y desde el punto de vista de la solidaridad, el nuevo sistema con recursos mayoritariamente territoriales implica diferencias de capacidad financiera, dadas las diferencias de renta entre las comunidades. Se requerir¨¢n, posiblemente, mecanismos extra de nivelaci¨®n en forma de transferencias. Esto ¨²ltimo resulta complejo, ya que, por ejemplo, ha de partir necesariamente del planteamiento expl¨ªcito de criterios de solidaridad regional para as¨ª articular las transferencias de nivelaci¨®n. Al mismo tiempo, estas transferencias, y el resto que completen la financiaci¨®n auton¨®mica, no pueden hacer olvidar la necesidad de reducir el d¨¦ficit y cumplir los objetivos de convergencia.

Por ¨²ltimo, creo que tampoco hay que olvidar en esta reforma otros aspectos que llegan a afectar a la propia estructura del Estado. Me refiero al logro de la adecuada coordinaci¨®n entre las diversas administraciones territoriales y a contar con un proceso negociador eficiente. A evitar duplicidades y excesos de actuaci¨®n p¨²blica. En este terreno tenemos, por ejemplo, la relaci¨®n entre la Administraci¨®n perif¨¦rica del Estado y las auton¨®micas, que puede concretarse en conceptos como el de la Administraci¨®n ¨²nica e, incluso, la posible reforma constitucional del Senado. Son temas dif¨ªcilmente separables del financiero, que podr¨ªan plantearse en paralelo. Con esta reforma se lograr¨ªa que la descentralizaci¨®n no fuera una pugna por la obtenci¨®n de mayores recursos de la Administraci¨®n central, sino una eficiente relaci¨®n pol¨ªtica y hacend¨ªstica entre el Gobierno central, los auton¨®micos y sus votantes.