La pol¨ªtica y los d¨¦ficit p¨²blicos

Cuando se analiza el distinto grado de cumplimiento de los criterios fiscales de Maastricht surgen inmediatamente algunos interrogantes. ?C¨®mo es que unos pa¨ªses, todos ellos pertenecientes a la Uni¨®n Europea, con unas rentas per c¨¢pita no muy diferentes, que han vivido unos ciclos econ¨®micos bastante similares y que no han sufrido choques asim¨¦tricos muy diferenciados (ya que las dos crisis energ¨¦ticas afectaron de forma m¨¢s o menos parecida a casi todos excepto al Reino Unido) pueden llegar a tener situaciones tan dispares de d¨¦ficit p¨²blico y de deuda p¨²blica en relaci¨®n a su producci¨®n interna o PIB??C¨®mo es que hay pa¨ªses como B¨¦lgica e Italia que, sin guerras ni cat¨¢strofes por medio, han llegado a acumular una deuda p¨²blica de m¨¢s del 120% del PIB, que duplica el valor de referencia exigido por Maastricht? ?C¨®mo es posible que otros pa¨ªses, como Espa?a y Holanda, hayan podido aumentar su deuda p¨²blica en m¨¢s de sesenta puntos de PIB entre 1975 y 1995?

En principio, una pol¨ªtica presupuestaria ¨®ptima ser¨ªa aqu¨¦lla que, dados unos tipos impositivos te¨®ricamente suficientes, hiciera variar los gastos o los ingresos p¨²blicos con el ciclo de la actividad econ¨®mica. En tiempos de recesi¨®n, los primeros son m¨¢s elevados que los segundos y dan como resultado un d¨¦ficit p¨²blico, y en tiempos de auge, los segundos son mayores que los primeros y resultan en un super¨¢vit presupuestario, con lo que no se acumula deuda a largo plazo. Sin embargo, est¨¢ claro que, a la vista de las cifras anteriores, esto no es lo que ha ocurrido en Europa, sino que los gastos han aumentado m¨¢s que los ingresos en todas las fases del ciclo. ?Por qu¨¦ ha ocurrido esto? ?Por qu¨¦ se ha dado m¨¢s en unos pa¨ªses que en otros?

Parece claro que las razones hay que buscarlas m¨¢s en los factores pol¨ªticos, sociales o institucionales que en los meramente econ¨®micos.

Han sido la vieja escuela italiana de finanzas p¨²blicas, la escuela americana de la public choice y la reciente escuela de la "nueva econom¨ªa pol¨ªtica" las que han avanzado en mayor medida en explicar y contrastar las razones pol¨ªticas e institucionales de estos comportamientos diferenciales tan importantes entre pa¨ªses econ¨®micamente similares. Una amplia revisi¨®n de todos estos argumentos se puede encontrar en un magn¨ªfico art¨ªculo de Alesina y Perotti (*), que se utiliza aqu¨ª in extenso.

Como principio general, se puede argumentar que el d¨¦ficit p¨²blico y la deuda p¨²blica tienden a ser mayores cuanto:

1. Mayor es la ilusi¨®n fiscal. Los votantes, si no est¨¢n bien educados e informados, tienden a sobreestimar los beneficios de un aumento del gasto p¨²blico actual y a subestimar los costes del futuro aumento de la presi¨®n fiscal que ¨¦ste siempre genera. Esta ilusi¨®n hace que pol¨ªticos oportunistas tiendan a gastar con exceso para ser reelegidos. Mientras los ciudadanos no les castiguen retir¨¢ndoles su voto, los pol¨ªticos seguir¨¢n gastando e incurriendo en d¨¦ficit p¨²blicos cada vez mayores. A su vez, esta ilusi¨®n fiscal tiende a ser mayor cuanto menores son los niveles de educaci¨®n y de informaci¨®n de los ciudadanos, cuanto m¨¢s complejo y oscuro es el sistema impositivo, cuanto menor es la responsabilidad fiscal de los pol¨ªticos y cuanto mayor es el fraude fiscal.

2. Mayor es la frecuencia electoral. Existe un claro "ciclo pol¨ªtico presupuestario" que hace que, en a?os electorales, el gasto p¨²blico tienda a ser mayor, ya que los pol¨ªticos en el poder tienden a gastar m¨¢s para conseguir la reelecci¨®n. En pa¨ªses como Espa?a, en los que raro es el a?o que no hay elecciones, ya sean europeas, nacionales, auton¨®micas o locales, el ciclo pol¨ªtico presupuestario es m¨¢s corto, con lo que el gasto tiende a aumentar m¨¢s a menudo.

3. Menor es el altruismo o la solidaridad entre generaciones. Los ciudadanos que hoy votan y reeligen a Gobiernos que aumentan los d¨¦ficit y la deuda crean un problema grave a sus hijos y nietos que tienen que pagarlos y que hoy no pueden votar o ni siquiera han nacido. ?Por qu¨¦ se da esta falta de altruismo? Una explicaci¨®n consiste en que, por un lado, a los padres ricos no les importa que se acumule deuda p¨²blica, ya que la compensan con una mayor herencia y, por otro, los padres pobres, como no pueden dejar una herencia negativa sobre sus hijos y nietos, ya que no pueden tomar prestado de ellos, favorecen un mayor gasto y deuda p¨²blicos, lo que, indirectamente, surte el mismo efecto.

4. Mayor es la polarizaci¨®n entre los partidos pol¨ªticos y entre sus electores. Si un partido pol¨ªtico tiende a gastar m¨¢s que otro cuando est¨¢ en el Gobierno, el que menos gasta tender¨¢ a emitir m¨¢s deuda para que el que, m¨¢s gasta se vea obligado a gastar menos cuando le toque gobernar. Igual ocurre con la polarizaci¨®n de los electores. Si se considera que los votantes de izquierda! van a estar m¨¢s inclinados a dejar de pagar la deuda acumulada, ya que son los ricos los que mayoritariamente la ostentan, los votantes de derechas presionar¨¢n a su partido, si est¨¢ en el poder, para que emita mucha m¨¢s deuda, consiga que la mayor parte de la poblaci¨®n sea ostentadora de deuda y ¨¦sta no se deje de pagar.

5. Mayor es la fragilidad y rotaci¨®n de los Gobiernos. Gobiernos d¨¦biles y que tienen pocas esperanzas de ser reelegidos tienden a gastar m¨¢s y a tener mayores d¨¦ficit p¨²blicos. Igual ocurre con los Gobiernos de coalici¨®n d¨¦bil. En el primer caso porque intentan gastar m¨¢s para atraer un mayor n¨²mero de votos. En el segundo caso porque no se ponen de acuerdo en c¨®mo distribuir entre la poblaci¨®n o entre las regiones los costes de cualquier reducci¨®n o ajuste presupuestario y, al final, dejan que el gasto crezca.

Tanto la fragilidad como la rotaci¨®n tienden a ser mayores en los sistemas electorales de representaci¨®n proporcional que en aqu¨¦llos que incentivan mayor¨ªas.

6. Menos centralizados est¨¢n los sistemas electorales y Gobiernos. El tama?o del gasto presupuestario suele ser mayor si los miembros del parlamento est¨¢n elegidos representando cada uno un distrito que si est¨¢n elegidos nacionalmente. Cuanto m¨¢s desperdigados est¨¢n los intereses pol¨ªticos y m¨¢s descentralizadas est¨¢n las unidades de Gobierno, mayor tiende a ser el d¨¦ficit p¨²blico. La causa reside en la competencia entre todos los mesogobiernos regionales o locales por obtener mayores transferencias del Estado central.

7. Menor es la corresponsabilidad fiscal. Este factor est¨¢ relacionado con el anterior. Si el sistema fiscal est¨¢ basado en transferencias desde el Gobierno central a los Gobiernos regionales o locales, los l¨ªderes pol¨ªticos locales y regionales tender¨¢n a gastar m¨¢s, ya que no son responsables de la imposici¨®n y de la recaudaci¨®n de los impuestos, sino s¨®lo del gasto. De ah¨ª que para Gobiernos descentralizados o federales sea necesario intentar responsabilizar de la imposici¨®n y recaudaci¨®n a todos los niveles de Gobierno, manteniendo el Gobierno central los esquemas no descentralizados o transferidos y los sistemas b¨¢sicos de solidaridad entre personas y entre regiones.

8. Menos centralizadas est¨¢n las decisiones presupuestarias. Las actividades de gasto del Gobierno est¨¢n orientadas a grupos espec¨ªficos de personas o lugares, mientras que dichas actividades est¨¢n financiadas por ingresos procedentes de los contribuyentes en general. Esta incongruencia entre los que pagan y los que reciben hace que estos ¨²ltimos tiendan a presionar constantemente por un mayor gasto. De ah¨ª que las decisiones de gasto deben estar siempre muy centralizadas, ya sea en el primer ministro o en el ministro de Hacienda.

9. Menos autom¨¢ticos y r¨ªgidos son los procedimientos presupuestarios. No s¨®lo es importante que el primer ministro o el ministro de Hacienda tengan la ¨²ltima decisi¨®n en todas las negociaciones presupuestarias, sino adem¨¢s conseguir otros tres objetivos: en primer lugar, que se limiten tanto el universalismo (es decir, que el presupuesto deba contener algo para cada ciudadano), como el n¨²mero de enmiendas parlamentarias, como la reciprocidad (es decir, que un diputado no se oponga a que otro consiga algo con una enmienda a cambio de que ¨¦ste ¨²ltimo no se oponga luego a aqu¨¦l cuando introduzca la suya). En segundo lugar, que se vote primero un monto m¨¢ximo global de gasto y d¨¦ficit y luego partida por partida, y no al rev¨¦s, para que no haya desviaciones y, en tercer lugar, que haya una total rigidez en su aplicaci¨®n y se eviten traspasos entre partidas o aplicaciones de partidas de unos a?os a otros.

Cuando estos principios se contrastan con la situaci¨®n espa?ola se puede comprender mejor por qu¨¦ ha habido una situaci¨®n tan cr¨®nica en el d¨¦ficit p¨²blico y por qu¨¦ se ha acumulado tanta deuda en tan poco tiempo.

Los avances que se han alcanzado en estos ¨²ltimos meses para conseguir una mayor corresponsabilidad fiscal y unos procedimientos presupuestarios m¨¢s estrictos van en la buena direcci¨®n, aunque habr¨¢ que tomar nuevas medidas en los pr¨®ximos presupuestos para mantener una l¨ªnea descendente del d¨¦ficit p¨²blico y cumplir el pacto de estabilidad.