La considerable fascinaci¨®n del art¨ªculo 84

A mi modo de ver, una gran parte de las modificaciones introducidas en la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas (CC AA) por las leyes recientemente aprobadas pueden ser contrarias a lo dispuesto en la Constituci¨®n y en los estatutos de autonom¨ªa. Ya se ha presentado un recurso de inconstitucionalidad contra ellas, y probablemente se presentar¨¢n m¨¢s. Incluso mi idea sobre la reforma del sistema de financiaci¨®n ha empeorado al ver que puede dar lugar a una norma tan interesante como el art¨ªculo '84 de la Ley de Presupuestos de 1997.El art¨ªculo tiene por t¨ªtulo Financiaci¨®n en 1997 de las comunidades aut¨®nomas a las que no sea de aplicaci¨®n el modelo del sistema de financiaci¨®n para el quinquenio 1997-2001, y desde que lo vien el proyecto de ley ejerce sobre m¨ª una considerable fascinaci¨®n.

De entrada, me atrae el esfuerzo que hay que hacer para comprender el propio t¨ªtulo, ya que hay que descifrar qu¨¦ se quiere decir con esta referencia gen¨¦rica al "modelo del sistema de financiaci¨®n". Pues bien, despu¨¦s de revisar cuidadosamente todo el ordenamiento jur¨ªdico se comprueba que legalmente no existe el t¨¦rmino "modelo del sistema de financiaci¨®n".

Pero si se considera que el "sistema de financiaci¨®n" es el conjunto de los recursos de las CC AA establecido en la Constituci¨®n Espa?ola, en los estatutos de autonom¨ªa y en la Ley de Ordenaci¨®n y Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (los impuestos cedidos, las participaciones en los ingresos del Estado, sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, las transferencias del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, el rendimiento procedente de su patrimonio, los ingresos de derecho privado y el producto de las operaciones de cr¨¦dito), se puede admitir sin mayor dificultad que con la expresi¨®n "modelo para el quinquenio 1997-2001 " simplemente se hace referencia, de una forma moderna, a la concreci¨®n de dicho sistema para este periodo. Aclarado lo anterior, se comprende que el verdadero sentido enigm¨¢tico, parad¨®jico y por eso fascinante del t¨ªtulo del art¨ªculo ser¨ªa: "La financiaci¨®n en 1997 de las comunidades aut¨®nomas a las que no se aplica el sistema de financiaci¨®n".

Llegado a este punto surge una gran perplejidad. ?Despu¨¦s (le que la Constituci¨®n Espa?ola ha cumplido 18 a?os, que la LOFCA ya ha pasado los 16 y que los estatutos de autonom¨ªa tienen tambi¨¦n sus a?os, este art¨ªculo considera como real la posibilidad de que en 1997 haya comunidades aut¨®nomas a las que no se les va a aplicar el sistema de financiaci¨®n!

Inmediatamente hay que hacerse dos preguntas: ?Qu¨¦ habr¨¢n hecho estas CC AA para que la Ley de Presupuesto las trate tan mal? y ?c¨®mo se las va a ingeniar el legislador presupuestario para, financiar las comunidades aut¨®nomas a las que, sin embargo, no se aplica el sistema de financiaci¨®n?

El contenido del art¨ªculo quiere dar respuesta a estas dos cuestiones. Respecto a la primera, dice que el pecado de estas CC AA es, ni m¨¢s ni menos, no haber adoptado acuerdo en sus comisiones mixtas sobre el sistema de financiaci¨®n que les sea aplicable en 1997. En principio, parece que esto aclara algo las cosas, aunque hay que volver al ordenamiento jur¨ªdico para saber cu¨¢les son estas CC AA cuyas comisiones mixtas pueden incluso decidir el sistema de financiaci¨®n que se les va a aplicar en 1997.

La b¨²squeda es infructuosa. Ni de la Constituci¨®n ni de los estatutos de autonom¨ªa, ni de la LOFCA (incluida la ¨²ltima reforma) puede deducirse que haya comunidades aut¨®nomas cuyas comisiones mixtas sean tan poderosas. En realidad, las comisiones mixtas, seg¨²n estas leyes, tienen s¨®lo competencias para adoptar acuerdos sobre determinados extremos de alg¨²n mecanismo de financiaci¨®n concreto, por ejemplo, para negociar y acordar el porcentaje de participaci¨®n en los ingresos del Estado o para acordar el alcance y condiciones de la cesi¨®n de tributos (?lo que no es poco!), pero, desde luego, sus facultades no llegan a tanto como presupone el art¨ªculo. Decepci¨®n. ?No es posible saber a qu¨¦ CC AA se refiere el art¨ªculo!

Resuelta negativamente la primera cuesti¨®n, hay que intentar al menos aclarar la segunda.Todo el mundo puede estar de acuerdo en que, seg¨²n lo dispuesto en el art¨ªculo de referencia, parece que el procedimiento ideado por el legislador para financiar en 1997 a las CC AA a las que no se aplica el sistema de financiaci¨®n consiste en que recibir¨¢n tan s¨®lo entregas a cuenta de su participaci¨®n en los ingresos del Estado, determinadas seg¨²n las reglas aplicables en el quinquenio anterior, y que, en su d¨ªa, recibir¨¢n la liquidaci¨®n definitiva, que se realizar¨¢, entonces, con arreglo al sistema de financiaci¨®n que adopten las respectivas comisiones mixtas.

Bueno, ?por fin!, ¨¦sta es la soluci¨®n al enigma. Como salida ocurrente quiz¨¢ no est¨¦ tan mal. Las CC AA afectadas, eso s¨ª, quedar¨¢n muy decepcionadas, porque nada dice el art¨ªculo sobre lo que recibir¨¢n por los restantes mecanismos del sistema de financiaci¨®n que no son *la participaci¨®n en los ingresos del Estado. Aunque, bueno, algo es algo.

Pero, ?es posible legalmente, esta soluci¨®n?

En principio, hay que decir que la liquidaci¨®n defitiva no podr¨¢ practicarse nunca, porque ya hemos visto que las comisiones mixtas no pueden adoptar un cuerdo sobre el sistema de financiaci¨®n en su conjunto, como dispone el art¨ªculo.

Por lo dem¨¢s, no existe en la legislaci¨®n una referencia concreta a las "entregas a cuenta" de la participaci¨®n en los ingresos del Estado, pero s¨ª existe, como es l¨®gico, una regulaci¨®n bastante exhaustiva de la propia participaci¨®n, cuyo aspecto m¨¢s significativo es que dicha participaci¨®n se negociar¨¢ y se determinar¨¢ por las comisiones mixtas correspondientes, sin peirjuicio de que posteriormente se aprueben por una ley. L¨®gicamente, esta misma consideraci¨®n de "negociada" y "aprobada por la comisi¨®n mixta" debe predicarse tambi¨¦n de las entregas a cuenta de la participaci¨®n en los ingresos del Estado, si consideramos su importancia cuantitativa (el 98% del total), y sobre todo si tenemos en cuenta el hecho evidente de que en la determinaci¨®n de la participaci¨®n de las CC AA en los ingresos del Estado correspondientes a los quinquenios 1986-1991 y 1992-1996, las reglas para la determinaci¨®n y la realizaci¨®n de entregas a cuenta fueron objeto de negociaci¨®n y acuerdo.Quiere esto decir que s¨®lo ser¨ªa posible considerar ajustada a derecho la soluci¨®n dada por el art¨ªculo a la financiaci¨®n de estas CC AA si estuviese basada en acuerdos de las comisiones mixtas correspondientes. Ahora bien, como no se sabe a qu¨¦ CC AA se refiere, no se puede conocer si ha habido o no acuerdo de sus comisiones mixtas sobre este particular. Aunque todo parece indicar que no ha habido ninguno.De nuevo una gran decepci¨®n, ya que se acaba comprobando que la manera en que la Ley de Presupuesto pensaba financiar en 1997 a las CC AA a las que no se aplica el sistema de financiaci¨®n no es legalmente posible. Queda, pues, flotando una terrible duda: ?c¨®mo se las arreglar¨¢n estas comunidades aut¨®nomas en 1997?

Si el legislador hubiera sido m¨¢s cuidadoso y hubiese utilizado una t¨¦cnica m¨¢s depurada, como, por ejemplo, la de titular el art¨ªculo como Participaci¨®n en los ingresos del Estado en 1997 de las comunidades aut¨®nomas cuyas comisiones mixtas no hayan adoptado como propio el 'Modelo del sistema de financiaci¨®n para el quinquenio 1997-2001' aprobado por el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Fi nanciera el 23 de septiembre de 1996", y la de utilizar en ambos p¨¢rrafos el t¨¦rmino "porcentaje de participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en la recaudaci¨®n de los impuestos estatales no ce didos" en donde ahora dice "sistema de financiaci¨®n", el art¨ªculo ser¨ªa comprensible y nos ser¨ªa posible saber que de este art¨ªculo de pende la participaci¨®n en los in gresos del, Estado durante 1997 de Andaluc¨ªa, Castilla-La Mancha y Extremadura, y que, ante la falta de adhesi¨®n de estas comunidades aut¨®nomas al acuerdo sobre financiaci¨®n auton¨®mica PP-CiU, se pretende financiarlas en 1997 de esta imposible mane ra. Pero tambi¨¦n es verdad que entonces el art¨ªculo perder¨ªa una buena parte de sus encantos surrealistas.Lo que no parece que pueda solucionarse, en ning¨²n caso, es el claro car¨¢cter inconstitucional del art¨ªculo, en cuanto que no est¨¢ basado en un acuerdo de las comisiones mixtas de estas comunidades aut¨®nmas, sino que recoge simplemente un acuerdo unilateral del Gobierno.

A la vista de todo este desprop¨®sito es necesario que se solucione de manera adecuada la financiaci¨®n de estas comunidades aut¨®nomas para 1997 y para los restantes a?os del quinquenio, y que se convoquen urgentemente las comisiones mixtas correspondientes para que, de acuerdo con lo previsto en el art¨ªculo 13 de la LOFCA y en los respectivos estatutos de autonom¨ªa, se negocie y se acuerde su participaci¨®n en los ingresos del Estado.

es inspector financiero y tributario y ex secretario de Estado de Hacienda.