Aspectos inquietantes de la relaci¨®n con el Gobierno de Rusia

Como partidario desde hace mucho tiempo de la ampliaci¨®n de la OTAN, aplaudo a la Administraci¨®n de Clinton por desafiar tanto a la oposici¨®n interna como a la rusa, impulsando la admisi¨®n de nuevos miembros procedentes de las naciones hist¨®ricas de Europa Central. Al mismo tiempo, me preocupa gravemente que la denominada Acta Fundacional entre Rusia y la OTAN, firmada recientemente en Par¨ªs con muchas alharacas, pretenda la reconciliaci¨®n con Rusia diluyendo a la Alianza Atl¨¢ntica en un sistema de seguridad colectiva al estilo de la ONU. La distinci¨®n no es, como afirma el presidente Clinton, un legado de la guerra fr¨ªa, pero s¨ª, es crucial para el futuro de la zona atl¨¢ntica. Una alianza define un territorio a defender y establece la maquinaria militar necesaria para resistir una agresi¨®n. Un sistema de segundad colectiva no define ni el territorio a defender ni los medios para hacerlo; es un concepto judicial. La amenaza a la paz no se define. Las decisiones sobre la cuesti¨®n se toman tras consultas en las que participa la naci¨®n que ejerce la amenaza. El deseable objetivo de permitir a Rusia participar en el orden internacional emergente no que la OTAN aceptara la afirmaci¨®n de que un pa¨ªs que posee 20.000 armas nucleares se ve amenazado por la incorporaci¨®n de algunos miembros nuevos, d¨¦biles y fr¨¢giles, que carecen de toda capacidad ofensiva y, lo que es m¨¢s, est¨¢n bajo restricciones adicionales especiales. La participaci¨®n rusa responsable en la construcci¨®n de un orden internacional no necesita basarse en la participaci¨®n rusa de facto en la alianza de defensa occidental. Es una tarea pol¨ªtica para la que est¨¢ bien dise?ada la Organizaci¨®n para la Seguridad y Cooperaci¨®n en Europa (OSCE). Se podr¨ªa haber creado un organismo interno en la OSCE -como propuso el presidente Jacques Chirac- compuesto quiz¨¢ por las cinco potencias que negociaron la unificaci¨®n alemana m¨¢s Italia y un miembro europeo rotatorio. Se hubiera hecho frente a la preocupaci¨®n de Rusia por los despliegues de la OTAN con que ¨¦sta hiciera una declaraci¨®n unilateral, breve y concisa.Ese planteamiento hubiera mantenido a la Alianza Atl¨¢ntica como una red de seguridad y como el foro clave de las democracias atl¨¢nticas. En cambio, el Acta Fundacional amenaza con diluir la OTAN al injertar en sus instituciones existentes una complicada maquinaria de consultas con Rusia a todos los niveles. Es evidente que la Administraci¨®n cree que puede apartar a Rusia de su hist¨®rica pol¨ªtica imperial, dej¨¢ndose enga?ar por la pretensi¨®n rusa de que es una democracia a pleno funcionamiento. El lenguaje del Acta Fundacional es de seguridad colectiva, no de alianza. El art¨ªculo 2 habla del "compromiso conjunto" de las partes "de construir una Europa estable, pac¨ªfica e indivisa, total y libre". El art¨ªculo 6 se refiere a "la fidelidad" de las partes a "valores, compromisos y normas de comportamiento compartidos". Clinton habl¨® en ese mismo sentido en la ceremonia de la firma. La alianza, dijo, ya no prev¨¦ la resistencia, a un bloque hostil sino que est¨¢ destinada a "aumentar la seguridad de todas las democracias de Europa, tanto de los antiguos miembros de la OTAN, como de los nuevos y de los que no lo son". Si no hay ninguna distinci¨®n entre miembros y no miembros, ?qu¨¦ es lo que queda de la Alianza?Sin duda, ese punto de vista no es compartido por los nuevos miembros, que buscan y participan en la OTAN por razones completamente opuestas a las que describe el Acta Fundacional, no para borrar las l¨ªneas divisorias, sino para situarse dentro de un territorio seguro moviendo los l¨ªmites existentes de la OTAN unos 480 kil¨®metros hacia el este. En el bienaventurado mundo de la seguridad colectiva del Acta Fundacional, el art¨ªculo 4 cataloga "mantener la paz" y la "resoluci¨®n de crisis" como las funciones primordiales de la OTAN, lo que implica misiones globales no relacionadas espec¨ªficamente con la regi¨®n atl¨¢ntica. El art¨ªculo 5 alcanza una congruencia ilusor¨ªa, catalogando las mismas funciones entre los objetivos primordiales de Rusia.Nada de esto refleja la realidad actual. Rusia mantiene dos divisiones en el territorio soberano de Georgia y tropas en Tayikist¨¢n y est¨¢ avivando el conflicto armenio-azer¨ª con la entrega masiva de armas a Armenia. ?Se considera estas actividades de mantenimiento de la paz y resoluci¨®n de crisis seg¨²n el sentido que les da el Acta Fundacional?. M¨¢s a¨²n, Rusia vende plantas, submarinos y armas nucleares a Ir¨¢n, ignorando las peticiones espec¨ªficas norteamericanas para que deje de hacerlo. Rusia apoya, en oposici¨®n a la postura estadounidense, el levantamiento del embargo a Irak. Se niega a delimitar su frontera con Ucrania y Estonia. ?En qu¨¦ consisten, pues, los compromisos conjuntos que se citan en el Acta Fundacional? Dado que el Acta persigue transformar el ¨¢rea euroatl¨¢ntica en un ¨¢rea "indivisible" en la que ning¨²n territorio particular tenga un estatus especial, subordina a la OTAN a una serie de instituciones internacionales existentes.

El art¨ªculo 27 especifica que cualquier acci¨®n emprendida por la Federaci¨®n Rusa o por la OTAN conjunta o separadamente, debe ser coherente con la Carta de la ONU y con los principios de gobierno de la OSCE". Si ¨¦ste es el principio operativo, Rusia siempre puede insistir en que las acciones de la OTAN, incluso en su campo de operaciones tradicional, tendr¨¢n que ser revisadas por instituciones en las que Rusia tenga un puesto. La ambig¨¹edad permite en ocasiones que las partes limen sus diferencias en la pr¨¢ctica en lugar de en la mesa de negociaci¨®n. Con el Acta Fundacional, lo m¨¢s probable es que ocurra lo contrario. Incluso antes de que se firmara el acuerdo salieron a la luz las diferentes interpretaciones del presidente ruso Bor¨ªs Yeltsin y sus hom¨®logos sobre si el Acta Fundacional es vinculante y si da a Rusia derecho de veto. La interpretaci¨®n de Yeltsin parece acertada. El art¨ªculo 1 habla de "un compromiso pol¨ªtico predurable adquirido al m¨¢s alto nivel pol¨ªtico", y el art¨ªculo 2 repite la frase. La Administraci¨®n afirma que nada de esto es vinculante porque el Acta Fundacional se califica como carta y, por tanto, puede hacerse caso omiso de ella. Esos argumentos pueden tener peso en las facultades de derecho, pero son irrelevantes para la diplomacia resultante de un instrumento firmado por 17 jefes de Estado y ratificado por la Duma rusa. Yeltsin repiti¨® en la ceremonia de la firma que Rusia considera el Acta "un compromiso firme y absoluto para todos los Estados signatarios".

Los aspectos m¨¢s inquietantes del Acta Fundacional son, sin embargo, sus estipulaciones concretas y, espec¨ªficamente, la maquinaria consultiva que establece. El art¨ªculo 12 exige que exista, junto a las instituciones existentes de la OTAN, un nuevo Consejo Conjunto Permanente compuesto por los mismos embajadores que forman el Consejo existente de la OTAN m¨¢s un miembro ruso de pleno derecho.

El art¨ªculo 15 designara Consejo Conjunto Permanente como el principal punto de reuni¨®n para consultas de crisis entre Rusia y la OTAN. Todas las partes acuerdan que "consultar¨¢n r¨¢pidamente" con el Consejo Conjunto Permanente "en caso de que uno de los miembros del Consejo perciba una amenaza y su integridad territorial, su independencia pol¨ªtica y su seguridad". Por tanto, si Polonia se siente amenazada por Rusia, tendr¨¢ que apelar en primer lugar al Consejo Conjunto Permanente. De forma similar, y seg¨²n la letra del art¨ªculo 15, Rusia podr¨ªa haber insistido en que se llevara al Consejo Conjunto Permanente la Guerra del Golfo donde -corno estipula repetidamente el Acta Funcional- las decisiones se toman por consenso. Por tanto, Rusia tiene derecho de veto por mucho que los portavoces de la Administraci¨®n repitan que "Rusia tiene voz, pero no veto."

La estructura del Consejo Permanente garantiza que Rusia tendr¨¢ una voz decisiva para fijar la agenda, puesto que el representante ruso, el secretario general de la OTAN y un embajador rotatorio del Consejo de la OTAN presidir¨¢n el Consejo Conjunto Permanente. Rusia estar¨¢ permanentemente en la presidencia mientras que Estados Unido s¨®lo lo estar¨¢ una dieciseisava parte del tiempo (y menos a¨²n cuando se unan los nuevos miembros). Se podr¨ªa decir que si e Consejo Permanente llega a u punto muerto, el Consejo regula de la OTAN sigue siendo libre de desempe?ar sus funciones hist¨®ricas. Eso es cierto en teor¨ªa per no funcionar¨¢ en la pr¨¢ctica m¨¢ que en los casos m¨¢s extremos. Rusia se est¨¢ acercando a la integraci¨®n total de facto en la OTAN. Pero basta con leer las declaraciones de los l¨ªderes rusos -por no hablar del cuerpo legislativo en la Duma- para darse cuenta de que no tienen ning¨²n inter¨¦s en aumentar la vitalidad importancia de la Alianza.

En cuanto a los nuevos miembros de la OTAN, se est¨¢n integrando con un estatus que es claramente de segunda clase, sujeto a restricciones sin precedentes con respecto al despliegue de otras fuerzas de la OTAN y armas nucleares. La iron¨ªa definitiva es que Rusia participar¨¢ en el Consejo Conjunto Permanente y tendr¨¢ voz en la Alianza dos a?os antes que los nuevos miembros, que tienen que esperar la ratificaci¨®n de la ampliaci¨®n por parte de todos los. parlamentos de la OTAN. Confieso que si hubiera sabido que el precio de la ampliaci¨®n de la OTAN iba a ser su grave adulteraci¨®n, puede que hubiera recomendado otros medios de conseguir este objetivo. El dilema al que ahora se enfrentan los, partidarios de la ampliaci¨®n de la OTAN es que el Acta Fundacional ha entrado en vigor nada, m¨¢s firmarse. Al ser un acuerdo ejecutivo, no tendr¨¢ que ser ratificado por el Senado norteamericano, mientras que la ampliaci¨®n de la OTAN, dado que afecta a un. tratado, s¨ª tiene que serlo. Por tanto, si no se ratifica la admisi¨®n de nuevos miembros, habremos heredado el peor resultado posible: la desmoralizaci¨®n de Europa Central y una OTAN disfuncional. Los partidarios de la Alianza Atl¨¢ntica deben, por tanto, manifestarse en apoyo de la ratificaci¨®n de la ampliaci¨®n de la OTAN incluso bajo las condiciones actuales. Pero tambi¨¦n debemos instar al Senado a que aproveche la oportunidad para se?alar las ambig¨¹edades filos¨®ficas del Acta Fundacional.

Si no se quiere que la Alianza Atl¨¢ntica degenere en una tertulia de temas profesionales al estilo de las Naciones Unidas, el Senado, como instrumento de consejo y acuerdo, deber¨ªa reafirmar el papel fundamental de la Alianza Atl¨¢ntica para la pol¨ªtica exterior estadounidense e insistir en que nada en cualquier otro documento restar¨¢ valor al Consejo del Atl¨¢ntico Norte como organismo supremo de la Alianza. Deber¨ªa declarar que espera que Rusia -despu¨¦s de los cambios cualitativos que hemos hecho- desista de toda presi¨®n y amenaza en Europa sobre este tema. Mientras tanto, mientras la ratificaci¨®n sigue su curso, una Resoluci¨®n conjunta del Congreso deber¨ªa instar a que se permita que los nuevos miembros de la OTAN se incorporen al menos al Consejo Conjunto Permanente mientras esperan la ratificaci¨®n.Henry Kissinger fue secretario de Estado de EE UU. 1997, Los Angeles Times Syndicate