Los mitos del dinero de las autonom¨ªas

Los nuevos datos sobre el modelo de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas ponen en evidencia que no se han producido ventajas tan fabulosas ni agravios tan insoportables con la cesi¨®n del 15% del IRPF (ahora 30%) a las autonom¨ªas. Las diferencias son mucho m¨¢s reducidas de lo previsto y de lo especulado y, sobre todo y m¨¢s sorprendente, los supuestos beneficiarios no son las comunidades ricas, sino aquellas con m¨¢s capacidad de crecer. En cambio, han pasado desapercibidos algunos cambios como la revisi¨®n de los costes de los servicios transferidos por la v¨ªa del pacto pol¨ªtico, cuyos efectos econ¨®micos son hasta tres y cuatro veces superiores a los obtenidos por la cesi¨®n del IRPF.

Las sospechas de que el debate sobre agravios y beneficios ten¨ªa m¨¢s carga pol¨ªtica e ideol¨®gica que de fundamentaci¨®n econ¨®mica ya hab¨ªan quedado en evidencia tras los asombrosos cambios de posiciones de destacados l¨ªderes pol¨ªticos, en funci¨®n de si estaban en el Gobierno y pactaban con los nacionalistas o si se hallaban en la oposici¨®n. El informe Pi i Sunyer ofrece tambi¨¦n una buena selecci¨®n de estas contradictorias manifestaciones.

1. ?Ante qui¨¦n responden las autonom¨ªas?

La consecuencia m¨¢s inquietante de este falso debate es que las autonom¨ªas, que ya controlan el 22% del gasto p¨²blico -y que pronto alcanzar¨¢n el 29%, como los lander alemanes, cuando se complete la cesi¨®n de sanidad y educaci¨®n a todas las autonom¨ªas-, se han convertido en algunos casos en las administraciones menos responsables fiscalmente (cuadro 1). En lugar de discutir sobre la gesti¨®n de los 10 billones de pesetas que administran los Gobiernos aut¨®nomos, el debate se desv¨ªa hacia otro escenario en el que la discusi¨®n se reduce a la insuficiente financiaci¨®n por parte del Gobierno central. Pujol ha sido el pr¨ªncipe de los ingenios al utilizar estos cambios de escenario. Si no puede cumplir todos sus compromisos electorales es- porque carece del dinero suficiente. Si la Generalitat se endeuda es porque est¨¢ mal financiada. Aunque hay una parte de verdad en esta argumentaci¨®n, no puede anular la responsabilidad de las autonom¨ªas. Este sistema de diluir la responsabilidad ha sido secundado luego por otras autonom¨ªas.

2. ?A qui¨¦n beneficia la cesi¨®n del IRPF?

El informe Pi i Sunyer recoge un estudio de los profesores N¨²ria Bosch y Antoni Castells que destruye muchos de estos mitos. Bosch y Castells han dise?ado varios escenarios sobre la posible evoluci¨®n del modelo de financiaci¨®n pactado para el periodo 1997-2001 teniendo en cuenta la incidencia de la recaudaci¨®n del IRPF. Los autores consideran que la evoluci¨®n de la recaudaci¨®n del IRPF depende esencialmente del crecimiento del PIB regional y del tipo fiscal medio de este impuesto en cada comunidad.As¨ª, seg¨²n los datos de los ¨²ltimos a?os entre comunidades de competencias similares, las regiones m¨¢s pobres son las que han registrado un mayor crecimiento econ¨®mico. En el periodo 1989-1995 las comunidades que m¨¢s crecieron fueron Canarias (8,3%), Andaluc¨ªa (7,8%) y Galicia (7,1%), y las que menos, Catalu?a (6,5%) y Valencia (6,5%).

Adem¨¢s, las diferencias actuales sobre el tipo fiscal medio tambi¨¦n inciden en la evoluci¨®n futura. En Catalu?a, el tipo medio es m¨¢s elevado (10,2%) que en Andaluc¨ªa (7,2%), Canarias (7,8%) o Galicia (6,9%). Estas diferencias son m¨¢s acusadas de las que se desprenden de la progresividad t¨ªpica de la tarifa. De acuerdo con los autores, este dato permite pronosticar que estas ¨²ltimas comunidades tienen un mayor margen de crecimiento del tipo fiscal medio, lo cual deber¨ªa traducirse en un mayor crecimiento de los rendimientos por IRPF. Los autores llegan a conclusiones similares cuando tienen en cuenta la evoluci¨®n del IRPF en los ¨²ltimos a?os.

"La conclusi¨®n m¨¢s relevante", subrayan, "es que los efectos de un crecimiento diferente de los ingresos por IRPF entre las distintas comunidades son muy limitados y en cualquier caso dif¨ªcilmente favorecen a las comunidades con mayor nivel de renta". Las ganancias en pesetas por habitante son inferiores al 2% y los recursos de Catalu?a y la Comunidad Valenciana se mantienen por debajo de la media (cuadro 2).

Los economistas se?alan que la ampliaci¨®n de la participaci¨®n en el IRPF hasta el 30% supone aumentar el grado de responsabilidad fiscal, pero en cambio no va a significar una modificaci¨®n apreciable de la situaci¨®n relativa de los ingresos por habitante en las distintas comunidades aut¨®nomas. "En cualquier caso, y en contra de una creencia relativamente extendida", a?aden, "no va a significar una ventaja especial para las comunidades como Catalu?a, con mayor nivel de renta".

En su opini¨®n, "los ingresos de las comunidades no dependen tanto de la renta absoluta como de la variaci¨®n de los rendimientos en concepto de IRPF. Esto no favorece, pues, a las comunidades m¨¢s ricas, sino a las comunidades en las que la cuota l¨ªquida de IRPF crezca m¨¢s, aun cuando contin¨²en siendo las m¨¢s pobres".

A juicio de Bosch y Castells, "el sistema deber¨ªa garantizar la igualdad de ingresos potenciales por habitante entre las distintas comunidades si ¨¦stas realizan el mismo esfuerzo fiscal. Ello deber¨ªa permitir que las diferencias de presi¨®n fiscal en los ingresos tributarlos de una comunidad aut¨®noma repercutieran autom¨¢ticamente en sus ingresos totales".

3. ?Qui¨¦n sale ganando hasta ahora?

Otro estudio anterior de la Fundaci¨® Bancaixa, dirigido por el eurodiputado conservador Jos¨¦ Manuel Garc¨ªa Margallo, ??igo M¨¦ndez de Vigo y Vicente Mart¨ªnez-Pujalte se?alaba que Galicia era la m¨¢s beneficiada por el nuevo modelo de financiaci¨®n. El trabajo indicaba tambi¨¦n unas ganancias muy modestas. Unos 129.829 millones de pesetas adicionales para todas las comunidades para los pr¨®ximos cinco a?os, de los que Galicia recibir¨ªa 30.234 millones; la Comunidad Valenciana, 21.577 millones; Catalu?a, 18.828 millones; Andaluc¨ªa, 18.161 millones, y Extremadura, 9.904 millones de pesetas.Otros datos que indican el alcance limitado de los supuestos beneficios o perjuicios de la cesi¨®n del 30% del IRPF son los ¨²ltimos datos conocidos de la liquidaci¨®n del ejercicio de 1995. Para este a?o, Catalu?a ten¨ªa una previsi¨®n de ingresos por IRPF de 181.000 millones. El rendimiento adicional obtenido por mayor esfuerzo fiscal fue s¨®lo de 4.766 millones, el 2,6% del total. En total, los ingresos adicionales obtenidos este a?o por todas las comunidades fueron de 20.000 millones (cuadro 3). Una cifra que no puede ser causa de grandes desigualdades.

4. ?Qu¨¦ hay detr¨¢s del dinero?

El hecho de que el economista que haya advertido sobre los limitados efectos econ¨®micos de la cesi¨®n del 30% del IRPF haya sido el catedr¨¢tico Antoni Castells, uno de los expertos que m¨¢s abog¨® por su aplicaci¨®n para estimular la responsabilidad fiscal, es sin duda una garant¨ªa. Castells, criticando la situaci¨®n anterior, ya hab¨ªa se?alado que "todo sistema de dependencia niega la esencia de la autonom¨ªa pol¨ªtica y tambi¨¦n algunos atributos esenciales de la democracia que requiere que sean los ciudadanos, y no otros gobiernos, los qu¨¦ deben controlar y juzgar la acci¨®n de su Gobierno. Por eso", a?ad¨ªa, "el problema de la responsabilidad fiscal es, m¨¢s all¨¢ de sus implicaciones t¨¦cnicas, un problema eminentemente pol¨ªtico. Por eso, cuando hablamos de introducir mecanismos que otorguen una mayor responsabilidad fiscal no estamos hablando b¨¢sicamente de una cuesti¨®n de dinero, sino sobre todo de una cuesti¨®n de poder pol¨ªtico".En esta misma l¨ªnea de creciente descentralizaci¨®n, y siguiendo los pasos de otros pa¨ªses -Alemania, Austria, Australia, Canad¨¢, Suiza y Estados Unidos-, cabe situar los recientes referendos del Gobierno de Tony Blair en Gales y Escocia, cuyos ciudadanos han votado a favor a sabiendas de que puede suponer un aumento de la carga fiscal. Una publicaci¨®n nada sospechosa de nacionalista como The Economist celebraba la Devolution a Escocia que permitir¨¢ al Parlamento escoc¨¦s supervisar los 3,3 billones que el Gobierno central gasta en aquel territorio y le faculta para que pueda aplicar un recargo de hasta el 3% sobre el tipo b¨¢sico del 23% del impuesto sobre la renta, ya que animar¨ªa la responsabilidad fiscal. El semanario brit¨¢nico censuraba la situaci¨®n actual, "que anima a la irresponsabilidad fiscal y permite que los pol¨ªticos escoceses puedan derrochar el dinero de los contribuyentes sin tener que enfrentarse a las duras consecuencias de la recaudaci¨®n y culpar de sus fracasos en la resoluci¨®n de los problemas de Escocia a la taca?er¨ªa de la mayor¨ªa inglesa de Westminster". Una cr¨ªtica que le debe sonar a Pujol.

En Espa?a, la ¨²nica iniciativa seria de recargo fiscal fue la promovida por el entonces presidente de la Comunidad de Madrid, Joaqu¨ªn Leguina, que no prosper¨® por los recursos ante los tribunales y las fuertes presiones pol¨ªticas, incluidas las de su partido.

5. ?C¨®mo funciona el sistema?

Para comprender por qu¨¦ es tan limitado el impacto de la cesi¨®n del IRPF hay que tener en cuenta c¨®mo funciona el sistema. Como ha explicado sint¨¦ticamente Antoni Zabalza, ex secretario de Estado de Hacienda, los recursos para financiar los servicios asumidos por cada comunidad -sin incluir la sanidad- son el resultado de combinar tres elementos: una transferencia b¨¢sica, la recaudaci¨®n real obtenida y la recaudaci¨®n normativa (la recaudaci¨®n te¨®rica si hubiera habido un comportamento est¨¢ndar).La financiaci¨®n de cada comunidad es la suma de la transferencia b¨¢sica y el esfuerzo fiscal (diferencia entre la recaudaci¨®n real y la normativa). En 1995, la transferencia b¨¢sica signific¨® el 98% de la financiaci¨®n, mientras que el esfuerzo fiscal s¨®lo aport¨® el 2% restante. La raz¨®n de que la segunda parte de la f¨®rmula -el esfuerzo fiscal- sea tan peque?a es precisamente porque es una diferencia entre dos magnitudes que en principio no deben ser muy distintas si la recaudaci¨®n normativa est¨¢ bien definida. La transferencia b¨¢sica se obtiene distribuyendo, seg¨²n un conjunto de criterios objetivos, de entre los que sobresalen la poblaci¨®n, el conjunto de recursos disponibles. La transferencia b¨¢sica se calcula para cada cinco a?os en funci¨®n de varios criterios: poblaci¨®n (que pondera el 94%), superficie (3,5%), insularidad (1,5%), dispersi¨®n geogr¨¢fica (0,60%) y unidades administrativas (0,40%).

El modelo tiene tambi¨¦n varios sistemas, de garant¨ªa para asegurar unos ingresos m¨ªnimos en supuestos de ca¨ªdas de recaudaci¨®n.

6. ?Por qu¨¦ est¨¢n mejor las cuentas municipales?

Una de las experiencias m¨¢s desmitificadoras ha sido el distinto comportamiento financiero de ayuntamientos y autonom¨ªas. Hasta hace pocos a?os, casi todos los expertos coincid¨ªan en que la debilidad financiera de los ayuntamientos y su fuerte endeudamiento era debido a la deficiente estructura de sus ingresos. Manuel Mas, presidente de la Federaci¨® de Municipis de Catalunya, recuerda que hasta poco el discusrso municipalista atribu¨ªa su insuficiencia de recursos a la escasa potencia de los tributos locales. Consideraba que la evoluci¨®n del impuesto sobre actividades econ¨®micas (IAE) y el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) eran r¨ªgidos y poco sensibles a la recuperaci¨®n econ¨®mica, lo cual es cierto en parte.La realidad tambi¨¦n ha pulverizado estos t¨®picos. Hoy, muchos ayuntamientos (Barcelona y Matar¨® en Catalu?a, por ejemplo) est¨¢n cerrando sus ejercicios con super¨¢vit, algo impensable hace a?os y, por tanto, reducen su nivel de endeudamiento. En otras palabras, han logrado sanear sus haciendas sin ingresos adicionales y apoy¨¢ndose en la mejora de la gesti¨®n, una mayor responsabilidad fiscal y logrando un mayor compromiso del sector privado. Aunque tambi¨¦n es cierto que el saneamiento se ha hecho a costa de la inversi¨®n al no disponer de impuestos m¨¢s id¨®neos.

7. ?Qui¨¦n pagar¨¢ la deuda auton¨®mica?

El descontrol de la deuda es preocupante en determinadas autonom¨ªas (Navarra, Galicia, Catalu?a y Andaluc¨ªa). El distinto ritmo de evoluci¨®n de la deuda entre el Estado, las comunidades aut¨®nomas y los ayuntamientos suscita otras reflexiones. Los datos son muy elocuentes. Entre 1991 y 1996, el endeudamiento del Estado ha pasado de 22,1 billones a 44,8 billones, con un incremento del 102%, seg¨²n el Banco de Espa?a. En el mismo periodo, la deuda de las autonom¨ªas ha pasado de 1,4 a 4,6 billones con un crecimiento del 216%. En el caso de los ayuntamientos ha pasado de 1,4 billones a 2,2 billones, lo cual supone un incremento del 48%. En las autonom¨ªas, como los ingresos siguen guardando cierta relaci¨®n con el coste de los servicios que gestionan, no hay fondos espec¨ªficos para pagar los intereses de su deuda a no ser que mejoren su gesti¨®n o aumenten sus impuestos. Hasta ahora, la soluci¨®n ha sido aumentar el endeudamiento, es decir, la bola de nieve (cuadro 4).

8. ?Por qu¨¦ con m¨¢s ingresos, m¨¢s deudas?

La apelaci¨®n sistem¨¢tica a nuevos ingresos tampoco resuelve los problemas. El ejemplo de la Generalitat de Catalu?a es paradigm¨¢tico. Es incomprensible que cuanto m¨¢s recursos adicionales recibe, m¨¢s crece su deuda. Desde 1994, el presupuesto de gastos de la Generalitat crece a un ritmo medio inferior al 5%. Durante estos a?os, Pujol se ha vanagloriado de haber obtenido importantes dividendos de sus sus respectivos pactos con el PSOE y el PP. Con los socialistas, 45.000 millones y con los conservadores m¨¢s de 200.000 millones adicionales cada a?o. Pues bien, a pesar del moderado aumento del gasto te¨®rico y de las grandes ganancias en los ingresos resulta que el endeudamiento ha crecido a un ritmo del 30%, lo cual resulta bastante incomprensible. S¨®lo se puede explicar porque los presupuestos que se presentan tienen muy poco que ver con lo que se gasta realmente o que los nuevos ingresos obtenidos no sean tales aunque pregonarlo proporcione votos.

9. ?Es generalizable el sistema vasco?

Lograr la m¨¢xima transparencia es cada vez m¨¢s urgente para clarificar el dinero de las autonom¨ªas. En Alemania, un pa¨ªs con m¨¢s diferencias interregionales que Espa?a (cuadro 5), la discusi¨®n sobre la transferencia de fondos es un proceso abierto. La primera norma para alcanzar esta transparencia exige no cambiar de discurso seg¨²n las conveniencias. No se puede exigir desde Espa?a m¨¢s fondos de los pa¨ªses ricos de Europa (cuadro 6) y luego no aplicar el mismo criterio para distribuir los recursos entre las distintas regiones espa?olas. Pero tampoco es sostenible que regiones como Madrid y Catalu?a, con el mismo nivel de renta que Midi-Pir¨¦n¨¦es o Escocia, por ejemplo, reciban un trato completamente opuesto. El estudio de Remy Prud'homme, Fiona Wishlade, Douglas Yuill, Sandra Taylor, Laurent Davezies y B. H. Nicot, pone de relieve que mientras Madrid y Catalu?a aportan el 11% y el 5%, respectivamente, de su PIB al Gobierno central; Midi-Pir¨¦n¨¦es y Escocia reciben el 5%. Para las empresas que buscan nuevas localizaciones estas diferencias son b¨¢sicas. Otro trabajo de Castells y Mart¨ª Parellada revela que Catalu?a, adem¨¢s de su saldo fiscal desfavorable con el Estado, tambi¨¦n presentaba en 1995 una salida de recursos de 32.000 millones hacia la Uni¨®n Europea.Por otra parte, las iniciativas de extender el modelo del cupo vasco resultan muy poco viables. Bajo los argumentos de naturaleza puramente pol¨ªtica se esconde otra realidad econ¨®mica incontestable. Tal como se aprecia en el cuadro 7, el sistema auton¨®mico espa?ol s¨®lo es sostenible gracias a las cuantiosas transferencias de Madrid y Catalu?a.

10. ?Por qu¨¦ todos los partidos se contradicen?

Cuando en 1993, el PSOE pact¨® con CiU la cesi¨®n del 15% del IRPF a las autonom¨ªas, la reacci¨®n del PP fue desabrida. Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar dijo entonces : "El sistema genera desigualdades y estimula la irresponsabilidad". Jorge Fern¨¢ndez D¨ªaz manifest¨® que "el 15% es un fracaso" y Mariano Rajoy asegur¨®: "En 1993 se adopt¨® el 15% porque fue una exigencia de Jordi Pujol". Despu¨¦s, en 1996, cuando se alcanz¨® el pacto entre el PP y CIU y se profundiz¨® en la direcci¨®n iniciada por el PSOE -aumentando la cesi¨®n del 15% al 30% del IRPF y dando una cierta capacidad normativa a las comunidades sobre parte del IRPF y otros tributos cedidos-, fueron entonces los socialistas los que se rasgaron las vestiduras.A juicio de Felipe Gonz¨¢lez, "la autonom¨ªa normativa rompe la unidad fiscal del pa¨ªs". En Suecia, hasta los ayuntamientos tienen capacidad normativa. La consejera de Econom¨ªa de Andaluc¨ªa, Magdalena ?lvarez, sostuvo que "la cesi¨®n del IRPF con capacidad normativa sit¨²a a las comunidades aut¨®nomas en una situaci¨®n desigual". El presidente extreme?o, Juan Carlos Rodr¨ªguez Ibarra, fue m¨¢s lejos y propuso un refer¨¦ndum en su comunidad para rechazar la cesi¨®n del 30% con capacidad normativa. Sin duda, el cambio m¨¢s lamentable ha sido el de Manuel Fraga, presidente de la Xunta de Galicia, quien recurri¨® ante el Constitucional contra la cesi¨®n del 15% efectuada por los socialistas y ha acabado celebrando la cesi¨®n del 30%, efectuada por el Gobierno central de su partido.

El proceso de devolver poderes a los Estados y a las regiones para que los ciudadanos tengan un control m¨¢s directo de sus Gobiernos se extiende por todo el mundo. A principios de 1995, el conservador Tommy G. Thompson, gobernador de Wisconsin -un Estado con seis millones de habitantes-, abogaba por una mayor devoluci¨®n de poderes a los Estados. Recordaba la Constituci¨®n norteamericana, que se?ala: "Los poderes no delegados a la Federaci¨®n est¨¢n reservados al Estado o al pueblo". En Espa?a, este proceso de descentralizaci¨®n que resolver¨ªa muchos problemas pol¨ªticos deber¨ªa ser mucho m¨¢s f¨¢cil -ya que, en contra de los t¨®picos, las diferencias interreg¨ªonales son menores que en la mayor¨ªa de pa¨ªses europeos- si los pol¨ªticos no pusieran trabas injustificables (cuadro 5).