El 'sistema del bot¨ªn'

La tumultuaria llegada del general Andrew Jackson a la Casa Blanca en 1829, elegido por el Partido Dem¨®crata, marc¨® el inicio de lo que se conoce con el nombre de spoils system. Arropado por una multitud de seguidores de todas las clases y condiciones, que se agrupaban al grito de "el bot¨ªn pertenece a los vencedores", el nuevo presidente aceler¨® el desmantelamiento de la originaria burocracia federal, reclutada esencialmente entre las familias acomodadas del Norte, para repartir los empleos p¨²blicos entre los leales.La rotaci¨®n de empleos despu¨¦s de cada elecci¨®n, elevada a sistema, encontr¨® incluso justificaciones te¨®ricas. Sobre todo, en una cierta filosof¨ªa igualitarista que considera capaz a cualquier ciudadano, sin mayores requisitos ni comprobaciones de aptitud, para ejercer las funciones p¨²blicas. Tambi¨¦n, en la necesidad de impedir que los funcionarios llegaran a considerar sus cargos como una propiedad y en la presunci¨®n de que, siendo designados por un presidente elegido, los empleados p¨²blicos ser¨ªan m¨¢s sensibles a las demandas mayoritarias de la poblaci¨®n.

La realidad desminti¨® esas especulaciones. En poco tiempo, la calidad del servicio p¨²blico se redujo y -lo que es m¨¢s significativo- la Administraci¨®n se corrompi¨® por entero, ajena a cualquier sentido de imparcialidad. ?poca de grandes negocios necesitados del apoyo o la intervenci¨®n p¨²blica -la expansi¨®n hacia el Oeste, el desarrollo de los ferrocarriles, el creciente movimiento aduanero...-, las d¨¦cadas anteriores y posteriores a la guerra de Secesi¨®n se recuerdan tambi¨¦n en Estados Unidos como un periodo de corrupci¨®n pol¨ªtica y administrativa sin precedentes.

La reiteraci¨®n de los esc¨¢ndalos y la desconfianza hacia los funcionarios convirti¨® poco a poco en un clamor social la propuesta de reformar el sistema. Ayudaba a este prop¨®sito la reforma del civil service brit¨¢nico en 1860, cuando, por reacci¨®n frente a la incompetencia administrativa y militar a la que se atribu¨ªan los desastres de la guerra de Crimea, se decidi¨® seleccionar a los funcionarios mediante rigurosos procedimientos basados en criterios de m¨¦rito y capacidad. Pero la maquinaria del Partido Republicano, el gran beneficiario del "sistema del bot¨ªn" despu¨¦s de la guerra civil, imped¨ªa cualquier cambio significativo.

Un hecho luctuoso -como tantas veces ocurre- acab¨® siendo decisivo. Cuatro meses despu¨¦s de una investidura, el presidente James A. Garfield fue asesinado a tiros por uno de los leales del Partido Republicano, enojado porque no se le hab¨ªa concedido el cargo al que aspiraba. Dos a?os m¨¢s tarde, en 1883, se aprob¨® la ley federal que establec¨ªa el "sistema de m¨¦rito", es decir la selecci¨®n de los empleados p¨²blicos mediante pruebas objetivas en convocatoria p¨²blica. No s¨®lo eso. En garant¨ªa del sistema y siguiendo el ejemplo brit¨¢nico, se cre¨® un organismo independiente, la Civil Service Commission, compuesta de expertos imparciales y responsables y libre de toda influencia partidista o corporativa, a la que se encomend¨® la organizaci¨®n y supervisi¨®n de los procesos selectivos, nombrando los tribunales e investigando las eventuales irregularidades.

Paulatinamente, el "sistema de m¨¦rito" se fue extendiendo a un mayor n¨²mero de empleos p¨²blicos y fue adoptado por los Estados de la Uni¨®n y las municipalidades, muchas de las cuales cuentan hoy en d¨ªa con su propia Civil Service Commission. Al decir de los historiadores, esas reformas y garant¨ªas dotaron a la Administraci¨®n norteamericana de los funcionarios expertos y honrados que el pa¨ªs necesitaba para su consolidaci¨®n como potencia mundial en el siglo XX.

En contraste con esta historia, nuestro pa¨ªs, como otros europeos, no cuestion¨® la supremac¨ªa del "sistema de m¨¦rito" en el plano de las ideas y de los principios jur¨ªdicos. De hecho, desde 1837, los sucesivos textos constitucionales vienen proclamando la posibilidad de que cualquier ciudadano acceda a los empleos p¨²blicos seg¨²n su m¨¦rito y capacidad, en condiciones de igualdad. Pero la realidad siempre se ha resistido a conformarse a esas enf¨¢ticas proclamaciones.

As¨ª, durante el siglo pasado, cuando las leyes no garantizaban la inamovilidad de los funcionarios, se desarroll¨® esa versi¨®n castiza del spoils system que conocemos con el nombre de cesant¨ªas y que lleg¨® a su apogeo bajo el r¨¦gimen caciquil de la Restauraci¨®n. Cada turno de Gobierno significaba la destituci¨®n masiva de empleados p¨²blicos y la no menos numerosa designaci¨®n de adeptos del partido gobernante. Bajo el Estado de derecho se vino a crear, como dec¨ªa Silvela, un "Estado de hecho", que constitu¨ªa su negaci¨®n. S¨®lo en 1918, en plena crisis del sistema implantado por C¨¢novas, el Gobierno de Maura impuls¨® la ley que otorgaba a todos los funcionarios la ansiada estabilidad en el empleo y generaliz¨® la selecci¨®n mediante oposiciones.

Sin embargo, este paso adelante no fue suficiente. A falta de las necesarias garant¨ªas, ha sido f¨¢cil muchas veces burlar el esp¨ªritu de la ley. Sea por clientelismo pol¨ªtico, por endogamia corporativa o por la recomendaci¨®n de alg¨²n personaje influyente, lo cierto es que la propensi¨®n de favorecer a los allegados en oposiciones y concursos conserva todo su vigor. De ah¨ª, que exista una extendida desconfianza social basada en la sospecha de que los procesos selectivos se, falsean con frecuencia. Por otra parte, el acceso a la funci¨®n p¨²blica tampoco garantiza una carrera basada en el m¨¦rito, pues, como hemos visto en los ¨²ltimos meses, demasiados cargos en las administraciones y entidades p¨²blicas se cubren por libre designaci¨®n de los responsables pol¨ªticos, lo que los ceses repentinos y las sustituciones por puras razones de confianza pol¨ªtica o lealtad personal. De esta manera, muchos buenos profesionales quedan relegados a puestos secundarios o a la pr¨¢ctica inactividad mientras otros menos capaces ocupan los puestos de mayor relieve.

Ni siquiera el impulso modernizador de la transici¨®n democr¨¢tica fue capaz de poner remedio a este viejo problema. Y, 20 a?os despu¨¦s, sin una reforma en profundidad, vemos c¨®mo se agrava de legislatura en legislatura, de Gobierno en Gobierno, en el conjunto de nuestras administraciones -en una m¨¢s, en otras menos-, desmintiendo las promesas electorales y los lugares comunes de la propaganda pol¨ªtica, ante la impotencia -cuando no la resignaci¨®n- de los ciudadanos. "Sistema de m¨¦rito" en el texto de la ley, en la pr¨¢ctica el nuestro no deja de ceder a la tentaci¨®n de perpetuar, subrepticiamente, el "sistema del bot¨ªn".

Ahora, cuando parece que quiere acometerse una reforma general del estatuto de la funci¨®n p¨²blica, se presenta otra ocasi¨®n de afrontar decididamente el asunto, estableciendo las garant¨ªas precisas de objetividad de los procesos de selecci¨®n y carrera profesional que hace tiempo existen en otros pa¨ªses. Pero, por desgracia, los primeros borradores del nuevo estatuto que se conocen no pasan de reiterar los principios de siempre, sin mayores garant¨ªas de efectividad. Grave cuesti¨®n que a las puertas del siglo XIX subsista una "cultura pol¨ªtica" que prima los intereses de partido y el poder de hacer favores sobre la igualdad de oportunidades, la calidad de los servicios p¨²blicos y la imparcialidad de la Administraci¨®n.