Consenso constitucional y cambio de modeloENRIC FOSSAS

La tregua de ETA, precedida por la Declaraci¨®n de Barcelona y el Acuerdo de Lizarra -y seguida de una ins¨®lita resoluci¨®n del Parlament de Catalunya en favor de la autodeterminaci¨®n-, ha desencadenado un tormentoso debate pol¨ªtico medi¨¢tico sobre el Estado auton¨®mico y ha puesto a la Constituci¨®n de 1978 en el ojo del hurac¨¢n. Que 20 a?os despu¨¦s de su aprobaci¨®n se cuestione abiertamente la validez del texto constitucional consensuado durante la transici¨®n pol¨ªtica significa que algo no acaba de funcionar. Y ese algo no es otra cosa que la integraci¨®n de Catalu?a y el Pa¨ªs Vasco en el Estado espa?ol. En mi opini¨®n, sin embargo, el problema no radica tanto en la propia Constituci¨®n como en la lectura de la misma que se ha realizado en estas dos d¨¦cadas. A diferencia de otras cuestiones que hab¨ªa dejado pendientes la historia constitucional espa?ola, y que deb¨ªan afrontarse en el proceso constituyente -el asentamiento de la democracia, la implantaci¨®n de los derechos y libertades, el destino de la Monarqu¨ªa o las relaciones Iglesia-Estado-, la llamada "cuesti¨®n nacional" (designada como el "problema catal¨¢n" durante la II Rep¨²blica) no se encontraba resuelta ni social ni pol¨ªticamente a finales de los a?os setenta y, por tanto, deb¨ªa solucionarse constitucionalmente. Los redactores de la Constituci¨®n eran conscientes de que el tema clave del proceso constituyente era la organizaci¨®n territorial del Estado. Y tambi¨¦n sab¨ªan que no se trataba de un problema t¨¦cnico, sino de un largo y complejo problema pol¨ªtico que afecta a la misma configuraci¨®n nacional de Espa?a. El famoso "consenso" entre las fuerzas pol¨ªticas de aquella ¨¦poca no culmin¨® con la adopci¨®n de una soluci¨®n concreta ni con la instauraci¨®n de un determinado modelo de Estado. La Constituci¨®n se limit¨® a establecer unos principios y unos procedimientos para iniciar un proceso de reestructuraci¨®n territorial del poder que pod¨ªa conducir a distintos modelos. En realidad, se lleg¨® a lo que C. Schmitt denominaba un "compromiso constitucional ap¨®crifo", consistente en encontrar una f¨®rmula que satisfaga todas las exigencias contradictorias y deje indecisa en una expresi¨®n anfibol¨®gica la cuesti¨®n litigiosa misma. En tales casos, la "decisi¨®n pol¨ªtica" no se adopta por el constituyente, sino por el legislador cada vez que regula el objeto del compromiso de aplazamiento. Esta es la raz¨®n por la cual el llamado "modelo auton¨®mico" no se halla en la Constituci¨®n de 1978. El modelo auton¨®mico es, por una parte, preconstitucional y, por otra, subconstitucional. Lo primero porque los llamados reg¨ªmenes preauton¨®micos instaurados antes de la Constituci¨®n (el llamado "caf¨¦ para todos") condicionaron fuertemente su redacci¨®n e incluso su desarrollo posterior. Lo segundo, porque la Constituci¨®n no crea el Estado auton¨®mico: no especifica las "nacionalidades" y "regiones" que integran Espa?a, ni constituye las comunidades aut¨®nomas, ni delimita su territorio, ni configura su organizaci¨®n, ni determina sus poderes. Todas esas decisiones "constitucionales" se difieren a un momento posterior, limit¨¢ndose la Carta Magna a fijar unos procedimientos basados en el llamado "principio dispositivo", es decir, en la voluntariedad de los territorios y sus representantes. Se establecieron, pues, las bases para un proceso auton¨®mico en el que, adem¨¢s de los anteriores, resultaban decisivos el papel del Congreso de los Diputados, que deb¨ªa desarrollar el llamado "bloque de la constitucionalidad", y del Tribunal Constitucional, que se erig¨ªa en int¨¦rprete supremo de la Constituci¨®n a trav¨¦s de su jurisprudencia. El modelo auton¨®mico se ha forjado a trav¨¦s de ese proceso que ha tenido como resultado una determinada concreci¨®n de los principios y procedimientos establecidos por la Constituci¨®n, pero que no es la ¨²nica posible. En esa concreci¨®n han sido determinantes dos elementos: las mayor¨ªas pol¨ªticas formadas por los dos grandes partidos estatales (UCD/PP-PSOE), que hasta 1993 acordaron el desarrollo del modelo mediante "convenciones constitucionales" (los pactos auton¨®micos de 1981 y 1992); y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha ido sentando una "doctrina auton¨®mica" sobre casi todos los aspectos de la nueva organizaci¨®n territorial que se iba creando. Creo que este modelo desplegado desde la transici¨®n, si bien ha supuesto una profunda transformaci¨®n del Estado, no ha logrado el principal objetivo que persegu¨ªa la Constituci¨®n, es decir, la satisfacci¨®n de las demandas pol¨ªticas de los nacionalismos vasco y catal¨¢n y la acomodaci¨®n de las nacionalidades hist¨®ricas en un espacio constitucional com¨²n. Y ello por cuatro razones. En primer lugar, porque ha eliminado el reconocimiento constitucional de la plurinacionalidad diluyendo la distinci¨®n inicial entre nacionalidades y regiones, una disposici¨®n pensada justamente para manifestar la diferencia de Catalu?a, el Pa¨ªs Vasco y Galicia dentro del Estado. En segundo lugar, porque ha conferido a dichas comunidades un nivel de autogobierno notablemente inferior al que pod¨ªan haber obtenido con la Constituci¨®n, lo cual ha generado constantes demandas por parte de sus gobiernos aut¨®nomos, en manos de los partidos nacionalistas (vasco y catal¨¢n). Esto, a su vez, ha provocado, por emulaci¨®n, la reivindicaci¨®n de las dem¨¢s comunidades, obligando al Gobierno central a extender a todas ellas los mismos poderes que iba cediendo a las primeras. En tercer lugar, porque ha reducido las potencialidades asim¨¦tricas que conten¨ªa el principio dispositivo, mal vistas por los partidos estatales, generando as¨ª una creciente insatisfacci¨®n en las fuerzas nacionalistas, deseosas de un "estatuto especial". Finalmente, porque no ha desplegado instrumentos de integraci¨®n y participaci¨®n en las instituciones generales del Estado (Senado, Tribunal Constitucional), debido a la incapacidad de encontrar mecanismos de representaci¨®n adecuados a una sociedad plurinacional. Excepto esta ¨²ltima, las dem¨¢s caracter¨ªsticas del modelo auton¨®mico son revisables sin reforma constitucional; bastar¨ªa tan s¨®lo otro desarrollo de la Constituci¨®n, dotada de suficientes recursos (desde la Disposici¨®n Adicional Primera hasta el art¨ªculo 150) para hacer frente a ese largo y complejo problema pol¨ªtico al que alud¨ªa al principio. Precisamente porque se trata de un problema pol¨ªtico, es necesaria una nueva cultura pol¨ªtica y un nuevo consenso constitucional, a modo de segunda transici¨®n, en el que se vean fuertemente implicadas las fuerzas nacionalistas, y del cual debe surgir otra lectura del texto constitucional que desarrolle un modelo "plurinacional y asim¨¦trico" para el Estado espa?ol. S¨®lo as¨ª podr¨¢ resolverse la "cuesti¨®n nacional" y la Constituci¨®n dejar¨¢ de estar en el ojo del hurac¨¢n.

Enric Fossas es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Aut¨®noma de Barcelona.