?Qu¨¦ pasa en la cooperaci¨®n espa?ola?

Cualquier juicio que se haga sobre la cooperaci¨®n espa?ola debe partir del reconocimiento de que la experiencia que Espa?a tiene como donante es limitada: apenas alcanza los tres lustros. De hecho, no es hasta 1985 cuando se segrega en el seno de la Administraci¨®n una unidad especializada para el dise?o y coordinaci¨®n de la pol¨ªtica de ayuda: la Secretar¨ªa de Estado para la Cooperaci¨®n Internacional y para Iberoam¨¦rica (SECIPI). Desde entonces y hasta la actualidad, se tuvieron que desarrollar los recursos materiales y humanos, los instrumentos e instituciones necesarios para poner en marcha este ¨¢mbito de la acci¨®n p¨²blica. No cabe desconocer, por tanto, el esfuerzo realizado en tan breve periodo, pero semejante apelaci¨®n no es suficiente para justificar que se prolonguen en el tiempo carencias, debidamente diagnosticadas, que afectan de forma grave a la eficacia de la ayuda prestada.Pues bien, una de las deficiencias m¨¢s caracterizadoras del sistema espa?ol de cooperaci¨®n al desarrollo es el bajo nivel de coordinaci¨®n logrado entre los diversos instrumentos -e instituciones responsables- de la ayuda. Un rasgo que tiene su origen en el proceso agregativo -y poco sistem¨¢tico- a trav¨¦s del que se gest¨® el sistema y que se prolonga hasta la actualidad en virtud de una cierta combinaci¨®n de inercia y esp¨ªritu corporativo en el seno de la Administraci¨®n.

El problema que se se?ala alcanza su manifestaci¨®n m¨¢s aguda en la falta de integraci¨®n existente entre los instrumentos de la cooperaci¨®n reembolsable -b¨¢sicamente, la realizada a trav¨¦s de cr¨¦ditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD)- y el resto de los instrumentos de la ayuda -cooperaci¨®n no reembolsable-. El hecho de que las competencias en la gesti¨®n de ambas modalidades descanse en instancias distintas de la Administraci¨®n -Secretar¨ªa de Estado de Comercio, la primera, y SECIPI, la segunda- termin¨® por otorgar al sistema espa?ol de cooperaci¨®n una manifiesta e inconveniente estructura bic¨¦fala. Una anomal¨ªa a la que aluden cuantos diagn¨®sticos se han hecho sobre la cooperaci¨®n espa?ola, incluidos los dos ex¨¢menes realizados por el Comit¨¦ de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE (en 1994 y en 1998), as¨ª como los informes elaborados por el Congreso (1992) y el Senado (1994), todos ellos coincidentes en reclamar una m¨¢s efectiva integraci¨®n de los instrumentos financieros en el seno de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n al desarrollo.

Las resistencias institucionales a promover semejante convergencia parecen m¨¢s inspiradas por intereses corporativos que por razones de fondo. Es cierto que el FAD naci¨® en su d¨ªa con una marcada orientaci¨®n comercial, como instrumento de apoyo a la promoci¨®n exportadora, pero no es menos cierto que la normativa internacional ha ido evolucionando en el sentido de exigir criterios cada vez m¨¢s estrictos de vinculaci¨®n de las concesiones a actividades de promoci¨®n del desarrollo en el pa¨ªs receptor. Es este prop¨®sito el que justifica el car¨¢cter concesional del cr¨¦dito -eludiendo las condiciones de coste que impone el mercado-, y es lo que explica que compute por sus valores netos como parte de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) del prestamista. El problema, por lo dem¨¢s, no radica tanto en que exista una dual asignaci¨®n de competencias en el seno de la Administraci¨®n, cuanto en la falta de unidad de criterios con que han venido operando, hasta el presente, las dos instituciones implicadas. Como resulta f¨¢cil suponer, la insistencia en mantener la segmentaci¨®n denunciada comporta costes en t¨¦rminos de calidad y eficacia de la ayuda, al impedir la necesaria coherencia y complementariedad entre sus diversos instrumentos. Resulta, por lo dem¨¢s, parad¨®jico que en un momento en que los organismos internacionales financieros y no financieros -como el Banco Mundial y el PNUD- est¨¢n haciendo esfuerzos serios por lograr una acci¨®n m¨¢s coordinada en los pa¨ªses receptores, en el seno de la Administraci¨®n espa?ola se mantenga una disociaci¨®n tan radical entre ambas modalidades de ayuda.

La reciente Ley de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo trata de subsanar alguna de estas deficiencias, a trav¨¦s de la definici¨®n de unos principios, objetivos y prioridades ¨²nicos para el conjunto de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n, a los que debe someterse -sin exclusi¨®n- el conjunto de los instrumentos de la ayuda, incluidos los FAD; al tiempo que disuelve la an¨®mala composici¨®n bic¨¦fala del sistema, adjudicando al Ministerio de Asuntos Exteriores la responsabilidad en la direcci¨®n de la pol¨ªtica espa?ola de cooperaci¨®n al desarrollo. Pese a las resistencias de algunos sectores, inc¨®modos ante esta n¨ªtida definici¨®n del campo competencial, la ley se aprob¨® con un amplio consenso que no s¨®lo alcanz¨® a los representantes parlamentarios, sino que se extendi¨® tambi¨¦n a buena parte de las organizaciones sociales comprometidas con la ayuda.

La aprobaci¨®n de la ley no comport¨® la disoluci¨®n del contencioso institucional previo, antes bien, parece haber desatado una din¨¢mica de creciente enconamiento entre ambas instituciones. Una fricci¨®n que se escenifica con poco pudor en cuantas instancias de coordinaci¨®n ambas participan, a trav¨¦s de una sistem¨¢tica labor de bloqueo que ha tenido paralizada buena parte de las iniciativas p¨²blicas en este campo. Y as¨ª, hasta bien recientemente, han permanecido bloqueados los desarrollos reglamentarios de la ley, ya dictaminados por el Consejo de Cooperaci¨®n, expedientes de cr¨¦ditos FAD, en fase de instrucci¨®n o la ejecuci¨®n de una l¨ªnea presupuestaria en materia de microcr¨¦ditos; al tiempo que se han hecho todo tipo de maniobras para relegar a la otra parte en las delegaciones internacionales donde se discuten temas de mutua incumbencia. Semejante desprop¨®sito siembra el bochorno y la perplejidad entre quienes se asoman a este campo de la acci¨®n p¨²blica.

El problema, por lo dem¨¢s, lejos de diluirse, parece estar llamado a amplificarse en el tiempo, extendi¨¦ndose a nuevos ¨¢mbitos de la ayuda. Una muestra la ofrecen las recientes operaciones de deuda externa. Es clara la responsabilidad que la Secretar¨ªa de Estado de Comercio tiene en las decisiones de cancelaci¨®n y alivio de deuda, dado su impacto sobre la posici¨®n acreedora de la econom¨ªa espa?ola frente al exterior, pero es m¨¢s discutible que esa competencia deba extenderse a la gesti¨®n de las operaciones de inversi¨®n p¨²blica en desarrollo -salud, ense?anza, etc¨¦tera- que se derive de los Fondos de Contravalor que la cancelaci¨®n de la deuda comporta. Si as¨ª fuera, se estar¨ªa propiciando el mantenimiento de un doble sistema de ayuda, de criterios y din¨¢micas no necesariamente coincidentes. Un cierto sentido de coherencia debiera llevar a integrar la gesti¨®n de aquellos recursos orientados al desarrollo a que den lugar las operaciones de alivio de la deuda en el marco de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n bilateral que Espa?a mantenga con el pa¨ªs beneficiario.

El ¨²ltimo episodio de esta saga de enfrentamientos la proporciona el proceso de elaboraci¨®n del Plan Director, una de las novedades de mayor inter¨¦s que aporta la Ley de Cooperaci¨®n. En ella se define el Plan Director como el elemento b¨¢sico de planificaci¨®n de la pol¨ªtica espa?ola de cooperaci¨®n. La puesta en marcha de un instrumento programador de este tipo supone una oportunidad notable para dotar de orden y sentido estrat¨¦gico a un campo de la acci¨®n p¨²blica muy necesitado de estos valores. Me es dif¨ªcil opinar con imparcialidad acerca de la calidad del documento presentado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, por cuanto particip¨¦ en la elaboraci¨®n del estudio en el que descansa la propuesta, pero s¨ª merece la pena destacar que concit¨® el respaldo de las ONG, de la patronal, de los sindicatos y de buena parte de la Administraci¨®n. Como en toda din¨¢mica de consenso, se trata de un apoyo construido a partir de concesiones mutuas, conscientes cuantos participaron en el proceso de la oportunidad que supon¨ªa dotar a la cooperaci¨®n espa?ola de un marco coherente para su acci¨®n futura. Pues bien, pese al dictamen favorable que recibi¨® por parte del Consejo de Cooperaci¨®n, y a su posterior aprobaci¨®n en el seno de la Comisi¨®n Interministerial de Cooperaci¨®n Internacional la propuesta parece haber sido v¨ªctima de esa din¨¢mica de conflicto institucional a la que se alude, quedando congelada a las mismas puertas del Consejo de Ministros, sin que en estos momentos se sepa cu¨¢l puede ser su destino final. El problema es que, mientras tanto, se discuten unos presupuestos cuyo cap¨ªtulo de cooperaci¨®n apenas tiene relaci¨®n con el marco de compromisos y objetivos que el plan prev¨¦. Puede malograrse, de esta forma, una ocasi¨®n ¨²nica para dotar de un marco de programaci¨®n claro y coherente a la pol¨ªtica de ayuda.

Es posible que se acabe por dar salida obligada a algunos de los temas en disputa -y las decisiones del ¨²ltimo Consejo de Ministros desbloqueando ciertos cr¨¦ditos FAD as¨ª parece sugerirlo-, pero nada asegura que semejante opci¨®n suponga una aut¨¦ntica soluci¨®n al conflicto. La cuesti¨®n no es dirimir a cu¨¢l de las partes corresponde la raz¨®n, sino establecer las bases institucionales para que quepa desplegar una pol¨ªtica de cooperaci¨®n integrada, coherente, s¨®lida y eficaz. Y a este respecto me parece que hay cuatro posiciones de partida que debieran respetarse en cuantas salidas se arbitren. En primer lugar, ha de partirse del reconocimiento de que las competencias definidas en la ley deben respetarse; y no cabe olvidar que la ley resolvi¨® poner fin al modelo bicef¨¢lico preexistente, optando por un sistema con responsabilidades directivas m¨¢s unificadas. En segundo lugar, la atribuci¨®n de esas labores directivas al Ministerio de Asuntos Exteriores -algo acorde con lo que sucede en otros pa¨ªses de nuestro entorno-, no debe suponer reserva alguna en la asignaci¨®n de responsabilidades del sistema de ayuda a un determinado cuerpo de funcionarios en particular: en una cooperaci¨®n crecientemente sofisticada en sus aspectos instrumentales, es cada vez m¨¢s necesario el concurso de aquellos cuerpos de la Administraci¨®n que sean portadores de capacidades t¨¦cnicas ¨²tiles a la pol¨ªtica de ayuda al desarrollo, cualquiera que sea el ¨¢mbito institucional de su procedencia. En tercer lugar, y en relaci¨®n con esto ¨²ltimo, la cr¨ªtica que se ha realizado a la dualidad del sistema no debiera llevarse hasta el punto decuestionar la atribuci¨®n de las responsabilidades que sobre determinados instrumentos tiene la Secretar¨ªa de Estado de Comercio en tanto que re¨²ne la experiencia y el capital humano para su adecuada gesti¨®n. Ahora bien, y en cuarto lugar, ello es muy distinto a defender que se prolongue esa especie de disociaci¨®n instrumental y estrat¨¦gica que ha caracterizado al sistema espa?ol de ayuda. M¨¢s bien al contrario, de lo que se trata es de promover la m¨¢s plena integraci¨®n posible de los instrumentos financieros en el seno de una pol¨ªtica unitaria y coherente de cooperaci¨®n al desarrollo. S¨®lo de este modo se podr¨¢n aprovechar al m¨¢ximo los recursos -por cierto, todav¨ªa muy limitados- que la sociedad espa?ola dedica a ese objetivo central de combatir la pobreza y promover el desarrollo de los pueblos m¨¢s pobres.