Renovarse o morir

La Ley de Prevenci¨®n de Riesgos Laborales, cuya promulgac¨ª¨®n era necesaria por nuestra Constituci¨®n y por los compromisos internacionales, ha sido fruto de un largo y complejo proceso de negociaci¨®n entre los sindicatos, las organizaciones empresariales y la Administraci¨®n, finalmente sancionada por el Congreso de los Diputados. Cuando fue promulgada, en noviembre de 1995, fue saludada como el instrumento que permitir¨ªa a Espa?a abandonar por fin el penoso liderazgo de la Uni¨®n Europea con mayor n¨²mero de accidentes de trabajo y con m¨¢s graves consecuencias.Sin embargo, pasados cuatro a?os, estas esperanzas se han visto frustradas por la terca realidad de unas cifras de accidentes crecientes a?o tras a?o, por un n¨²mero tambi¨¦n creciente de los accidentes con m¨¢s graves consecuencias y por mayores p¨¦rdidas de jornadas de trabajo. En el periodo 1995-1998, los accidentes con baja en el lugar de trabajo han pasado de 589.661 a 752.882, con un crecimiento del 27,7%; los accidentes mortales han aumentado de 982 a 1.071, un 9,06%; el n¨²mero de jornadas perdidas por estos accidentes ha crecido en 1.000.000, alcanzando la cifra de 15.489.913 d¨ªas de trabajo, lo que equivaldr¨ªa a mantener continuamente en paro a una empresa con 70.000 personas en su plantilla. El avance de los datos de accidentcs acaecidos en los nueve primeros meses de este a?o hacen temer un crecimiento entre el 10%-20%, en relaci¨®n con las cifras del a?o pasado.

Este incremento en la siniestralidad ha generado una cierta alarma en la sociedad y ha motivado su an¨¢lisis, desde muy distintas posiciones, tratando de encontrar las razones que explicasen tan desfavorable evoluci¨®n. Para algunos dirigentes pol¨ªticos, la mayor actividad productiva debida a una fase expansiva del ciclo econ¨®mico es la raz¨®n del incremento de los accidentes. Para otros, la elevada tasa de temporalidad contractual. Puede ser que tales razones sean s¨®lidas. Pero resulta general el desconcierto y la certeza de que los accidentes constituyen la asignatura pendiente de la rev¨¢lida pol¨ªtica en materia laboral, y abogan por un plan de medidas de choque para poner remedio urgente a tan indeseable situaci¨®n.

Los sindicatos responsabilizan del incremento de los accidentes a los empresar¨ªos transgresores, por el incumplimiento sistem¨¢tico de la normat¨ªva en mater¨ªa de seguridad e higiene en el trabajo, y advierten de los efectos perniciosos de la subcontrataci¨®n generalizada de los trabajos. Adem¨¢s, los sindicatos critican al Gobierno por no aportar recursos suficientes, y piden un incremento del n¨²mero y rigor de las inspecciones, mayores sanciones administrativas e incluso la intervenci¨®n de los fiscales para la persecuci¨®n de los infractores por v¨ªa penal.

Para los dirigentes de las organizaciones empresariales, la responsabilidad, si existe, debe ser compartida entre empresarios y trabajadores, ya que el incumplimiento de las normas no es un privilegio exclusivo de una de las partes; para ellos, los trabajadores irresponsables contribuyen con sus actos inseguros a que se produzcan muchos accidentes, que con mayor cuidado y precauci¨®n se evitar¨ªan. Adem¨¢s, argumentan que la actividad laboral siempre tendr¨¢ riesgos, al igual que cualquier otra actividad humana, y ponen como ejemplo evidente los accidentes de tr¨¢fico, que ocasionan cinco veces m¨¢s muertes que los de trabajo, destacando la importancia que en ambos casos tiene el factor humano como causa de un porcentaje muy elevado de los accidentes.

Sin embargo, a los argumentos del trabajador irresponsable o del empresario transgresor, se puede objetar que, aunque unos y otros siempre han existido, no hay razones objetivas para pensar que los trabajadores responsables y los empresarios cumplidores se hayan contagiado a?os de las malas pr¨¢cticas de una minor¨ªa que est¨¢ lejos de constituir una muestra representativa del comportamiento generalizado de estos colectivos.

En los argumentos esgrimidos por cada una de las partes siempre hay algo de verdad, pero no son suficientes para proporcionar una explicaci¨®n convincente de por qu¨¦ las cifras siempre han sido altas, comparativamente con otros pa¨ªses de nuestro entorno econ¨®mico, y de por qu¨¦ la aplicaci¨®n de la nueva ley ha coincidido con un notable e inesperado retroceso en la eficacia preventiva. Las razones son de mayor calado y hay que buscarlas en el agotamiento del modelo de sistema preventivo implantado hace m¨¢s de veinte a?os, cuando se reconoci¨® la necesidad de incorporar a empresarios y trabajadores en las decisiones de la Administraci¨®n en esta materia, a trav¨¦s de sus respectivas organizaciones representativas.

El modelo se basa en la utilizaci¨®n de un instrumento de pol¨ªtica preventiva, que puede calificarse como de mando-control, dise?ado y aplicado por la Administraci¨®n, con la participaci¨®n de los agentes sociales. Seg¨²n este modelo, la Administraci¨®n establece normas, previa negociaci¨®n con los sindicatos y las organizaciones empresariales, las empresas las aplican sometidas a la vigilancia de la Administraci¨®n y ¨¦sta sanciona los casos de incumplimiento detectados a trav¨¦s de las inspecciones que realizan funcionarios especializados, por propia iniciativa o a demanda de los trabajadores o de los sindicatos.

Las altas cifras de siniestralidad debieran haber hecho reflexionar, hace ya tiempo, sobre la certeza de esta hip¨®tesis, y lo sucedido en los cuatro a?os siguientes a la promulgaci¨®n de la ley debiera servir para cuestionarla definitivamente. Los responsables y los protagonistas de la pol¨ªtica de prevenci¨®n de riesgos laborales tendr¨ªan que darse cuenta de que el mando-control, siendo un instrumento ¨²til, no es suficiente, debido a las imperfecciones inherentes al propio sistema y a su aplicaci¨®n.

Efectivamente, es un instrumento de eficacia limitada, porque, cumpliendo estrictamente con toda la normativa legal, seguir¨ªa habiendo riesgos de accidentes y problemas para la salud de los trabajadores; es parcialmente ineficiente, ya que impone en ocasiones medidas preventivas de alto coste y dudosa eficacia; carece de incentivos para estimular la acci¨®n de la empresa m¨¢s all¨¢ del estricto cumplimiento de la norma; es obsoleto, ya que la norma va siempre por detr¨¢s de la aplicaci¨®n de las nuevas tecnolog¨ªas; es poco equitativo, ya que impone a las empresas con menos accidentes las mismas cargas que a sus competidoras que tienen alta siniestralidad; es costoso para la Administraci¨®n, ya que necesita de una fuerte estructura de control; propicia un aislamiento de la sociedad, que queda excluida por el monopolio ejercido por los sindicatos, las organizaciones empresariales y la Administraci¨®n, y, a consecuencia de este aislamiento, es endog¨¢mico, crea fuertes reacciones ante cualquier cambio y frena la innovaci¨®n.

Es necesaria, por tanto, una profunda revisi¨®n de todo el sistema, que ha de realizarse en dos direcciones. Por un lado, hay que ampliar el modelo de relaci¨®n a tres bandas que se ha seguido hasta la fecha, transform¨¢ndolo en otro mucho m¨¢s abierto hacia la sociedad, estimulando la participaci¨®n de otros agentes interesados, como pueden ser, por ejemplo y sin ¨¢nimo de ser exhaustivos, el mundo cient¨ªfico y acad¨¦mico, las organizaciones profesionales y de consumidorcs, las entidades sin ¨¢nimo de lucro independientes de sindicatos y patronales, e incluso a las entidades privadas con intereses leg¨ªtimos que se han constituido al amparo de la nueva ley.

Por otro lado, es necesario transformar el vigente sistema para lograr uno nuevo, m¨¢s plural y diverso, dotando de instrumentos que traten de estimular la iniciativa de la empresa m¨¢s all¨¢ del cumplimento de la normativa, de atribuir de forma m¨¢s equitativa los costes derivados de la siniestralidad, de activar la acci¨®n favorable del mercado para influir positivamente sobre los proveedores de bienes y servicios y de involucrar a todas las partes interesadas en el problerna, en sus consecuencias y en sus soluciones. No se trata de sustituir el mando-control, que sigue manteniendo su utilidad, sino de complementarlo y enriquecerlo para hacer frente a los nuevos retos de un mundo cambiante, cuya din¨¢mica obedece a criterios muy diferentes y m¨¢s complejos de los que exist¨ªan cuando el viejo modelo monocanal fue implantado.

Este cambio debe materializarse en iniciativas novedosas, como podr¨ªan ser, a t¨ªtulo de ejemplo, el distinto tratamiento a la hora de cotizar en materia de accidentes de trabajo que parece l¨®gico que se d¨¦ a empresas preocupadas o despreocupadas con la prevenci¨®n de riesgos; la contrataci¨®n p¨²blica preferente para empresas, t¨¦cnicamente id¨®neas, que tengan excelencia preventiva, parece igualmente de inter¨¦s; efectuar auditor¨ªas con un protocolo razonable, y tantas y tantas otras que nos lleven al cambio de la pol¨ªt¨ªca de mando-control a otra de motivaci¨®n creativa, que en absoluto excluye la sanci¨®n, pero tampoco la entroniza.

Juan Antonio Sagardoy Bengoechea es catedr¨¢tico de Derecho del Trabajo en la UCM y Vicente Rivera Rico es profesor titular de Organizaci¨®n de la Producci¨®n en la UPM.