Devoluciones de v¨¦rtigo

En reforma fiscal, la historia nos muestra que la audacia es rentable. La afirmaci¨®n anterior no es del autor de la presente tribuna, sino del profesor Shoup, si bien a la luz de lo sucedido se puede aplicar a la reforma del IRPF de 1999. Los datos parecen indicar que, en t¨¦rminos recaudatorios, a pesar de la bajada de los tipos de gravamen, los ingresos impositivos no se han reducido, y la simplificaci¨®n permite avances notables en la gesti¨®n.Estas l¨ªneas analizan el impacto de la reforma en la gesti¨®n del impuesto en el marco del esfuerzo continuado de la Administraci¨®n Tributaria en la mejora de sus relaciones con los ciudadanos.

Nuestro modelo impositivo se ha estructurado en base a las retenciones sobre los ingresos de los contribuyentes que practican las entidades pagadoras. Estas retenciones se han venido exigiendo, en exceso, sobre la cuant¨ªa que definitivamente tienen que abonar los contribuyentes, lo que ha dado lugar a que m¨¢s de las tres cuartas partes de las declaraciones que presentan los ciudadanos sean con derecho a devoluci¨®n.

Adem¨¢s, nuestro sistema tributario se basa en lo que se denomina la "autoliquidaci¨®n", que consiste en trasladar al declarante la obligaci¨®n de cuantificar la cantidad que debe ingresar a la Hacienda P¨²blica. Este procedimiento, si se compara con los pa¨ªses de la OCDE, se puede calificar de peculiar, pues de 23 pa¨ªses s¨®lo se aplica en nuestro pa¨ªs, Jap¨®n e Italia.

El sistema de autoliquidaci¨®n tiene dos consecuencias inmediatas. Primero, que obliga a los contribuyentes a conocer los complejos sistemas de graduaci¨®n de la carga tributaria en los impuestos personales, lo cual provoca una notable p¨¦rdida de tiempo para los interesados, genera una notable intranquilidad porque, aun haci¨¦ndolo correctamente, no se tiene la seguridad del experto (pi¨¦nsese que en nuestro pa¨ªs se presentaron 15,5 millones de declaraciones en 1999) y extiende una carga fiscal indirecta, generada por la propia Administraci¨®n, ya que una gran mayor¨ªa tiene que recurrir a los consejos de terceras personas, bien sean profesionales, bien sean los propios servicios de la Administraci¨®n (seg¨²n datos oficiales, 11 millones de declaraciones, aproximadamente el 73% del total, se confeccionaron con el programa PADRE). En segundo lugar, la Administraci¨®n debe volver a repetir los c¨¢lculos cruzando los datos declarados con los que tiene en sus bases de datos. Esta duplicaci¨®n es claramente ineficaz, absorbe importantes recursos y da lugar a numerosas liquidaciones paralelas (250.000 en la campa?a pasada del IRPF) que, por un lado, demuestran que los ciudadanos incurren en errores f¨¢cilmente resolubles, y por otro lado, pone de manifiesto la capacidad de la Administraci¨®n para realizar estas operaciones para la totalidad de los contribuyentes.

La reforma del IRPF introduce un nuevo modelo de gesti¨®n del impuesto, cuya caracter¨ªstica m¨¢s significativa, desde el punto de vista del contribuyente, es la limitaci¨®n de la obligaci¨®n de declarar, excluyendo de la misma a un elevado n¨²mero de contribuyentes, principalmente a los perceptores de rendimientos del trabajo. La obligaci¨®n de declarar desaparece para aquellos contribuyentes que perciben rendimientos del trabajo inferiores a tres millones y medio de pesetas de un solo pagador, que no obtienen rendimientos del capital mobiliario y ganancias patrimoniales superiores a 250.000 pesetas, y que sus rentas inmobiliarias imputadas, por un ¨²nico inmueble, sean inferiores a 50.000 pesetas anuales.

No obstante lo anterior, est¨¢n obligados a declarar, en todo caso, aquellos contribuyentes que tengan derecho a deducci¨®n por inversi¨®n en vivienda, por doble imposici¨®n internacional o que realicen aportaciones a planes de pensiones o a mutualidades de previsi¨®n social que reduzcan la parte general de la base imponible, si se ejerce tal derecho.

A pesar del esfuerzo realizado en la ley para lograr el mayor ajuste posible, entre la tributaci¨®n efectiva, que se derivar¨ªa de una autoliquidaci¨®n del impuesto, y el importe de las retenciones e ingresos a cuenta soportados, se calcula que m¨¢s de 2,7 millones de contribuyentes han soportado retenciones e ingresos a cuenta en una cuant¨ªa superior a la cuota diferencial que resultar¨ªa de una autoliquidaci¨®n, lo que l¨®gicamente conllevar¨ªa a que estos contribuyentes excluidos de la obligaci¨®n de declarar tuvieran que realizar la correspondiente declaraci¨®n, con el fin de recuperar el exceso de tributaci¨®n realizado, vaciando de contenido uno de los aspectos fundamentales de la reforma del impuesto.

Nuevo procedimiento. Con el fin de evitar esta situaci¨®n, la propia ley crea un nuevo procedimiento de gesti¨®n para estos contribuyentes. Este nuevo procedimiento se articula mediante la presentaci¨®n de una comunicaci¨®n dirigida a la Administraci¨®n Tributaria solicitando la devoluci¨®n que resulte procedente. Esta ¨²ltima calcula (en funci¨®n de la comunicaci¨®n recibida y de los datos y antecedentes obrantes en su poder y de los justificantes aportados por el contribuyente), efect¨²a cuando as¨ª proceda, de oficio, la devoluci¨®n que resulte al contribuyente, comunicando adem¨¢s, a efectos meramente informativos, el resultado de los c¨¢lculos efectuados. El plazo y lugar de presentaci¨®n de la solicitud de devoluci¨®n y de la comunicaci¨®n de datos adicionales se realizar¨¢ entre los d¨ªas 1 de febrero a 31 de marzo del a?o 2000, y la devoluci¨®n, cuando proceda, se efectuar¨¢ antes del comienzo del plazo de la declaraci¨®n del IRPF.

El sistema libera a estos contribuyentes de realizar necesariamente la liquidaci¨®n del IRPF, y permite superar lo que el profesor Shoup define como "mal b¨¢sico" de los sistemas tributarios, que en su opini¨®n es el "cambio normativo continuo" que se traduce en impresos de declaraci¨®n oscuros y cambiantes que resultan poco familiares para los contribuyentes.

Revisi¨®n de las devoluciones. La aplicaci¨®n por primera vez de este sistema ha sido objeto de dos cr¨ªticas fundamentales. En primer lugar, que el procedimiento puede perjudicar a los contribuyentes, ya que desconocen los t¨¦rminos de la liquidaci¨®n y, consecuentemente, se impide su impugnaci¨®n. En segundo lugar, que la cantidad devuelta puede ser inferior a la que efectivamente les corresponde cuando tengan derecho a deducciones por adquisici¨®n por vivienda, por aportaciones a planes de pensiones u otros incentivos.

Estas dos cuestiones, si respondieren a la realidad, tendr¨ªan la suficiente importancia como para invalidar el sistema propuesto, a pesar de la ventaja que se deriva de obtener esta devoluci¨®n casi inmediata (mucho antes de lo que estamos acostumbrados), que si la comparamos con los usos anteriores casi produce v¨¦rtigo, y a pesar de obtenerse sin necesidad de practicar la liquidaci¨®n.

Sin embargo, las anteriores cr¨ªticas no parecen ajustarse a lo previsto en la ley. En efecto, seg¨²n la normativa, recibida la devoluci¨®n o, en su caso, transcurrido el plazo para realizarla, los contribuyentes podr¨¢n solicitar, dentro de los tres meses siguientes a la Administraci¨®n que practique una liquidaci¨®n provisional. La notificaci¨®n no podr¨¢ implicar ninguna obligaci¨®n a cargo del contribuyente distinta a la restituci¨®n de lo previamente devuelto, m¨¢s el correspondiente inter¨¦s de demora.

Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, transcurrido el plazo con que cuenta la Administraci¨®n Tributaria para efectuar la devoluci¨®n sin que se haya ordenado su pago, por causa imputable a la misma, se aplicar¨¢ a la cantidad pendiente de devoluci¨®n el correspondiente inter¨¦s de demora, desde el d¨ªa siguiente al de la finalizaci¨®n de dicho plazo y hasta la fecha que se ordene su pago, sin necesidad que el contribuyente as¨ª lo reclame. No hay, pues, p¨¦rdida de informaci¨®n ni restricci¨®n de los derechos del contribuyente, sino que su ejercicio se tiene que adaptar al nuevo procedimiento, sin que parezca que existan ventajas al retrasar materialmente la devoluci¨®n asoci¨¢ndola al env¨ªo de las liquidaciones practicadas.

En segundo lugar, la recepci¨®n previa de una cantidad en concepto de devoluci¨®n no impide al contribuyente formular su autoliquidaci¨®n solicitando, en el mes de mayo o junio, la cantidad adicional que, en su opini¨®n, le corresponde, al aplicar la deducci¨®n por adquisici¨®n de vivienda, aportaciones a planes de pensiones u otras. En este esquema, el adelanto de la devoluci¨®n tampoco supone merma o lesi¨®n de derechos, sino que existe una mejora objetiva al haber obtenido con antelaci¨®n total o parcialmente la devoluci¨®n.

Al hilo de estas consideraciones se extrae la consecuencia de la necesaria unidad en el tratamiento de la informaci¨®n econ¨®mica que maneja la Administraci¨®n Tributaria. En efecto, el c¨¢lculo de una liquidaci¨®n que contemple todas las rentas universales que puede obtener un contribuyente exige el conocimiento global de las mismas, para lo cual es preciso que se tenga la capacidad de recabar datos en todo el territorio nacional, y adem¨¢s, que su tratamiento inform¨¢tico sea uniforme, ya que estas dos condiciones son imprescindibles para garantizar que las liquidaciones practicadas de oficio son completas, evitando tener que recurrir a declaraciones de los interesados. Esta idea elemental nos lleva a la conclusi¨®n de defender la gesti¨®n ¨²nica y conjunta de los datos de la Agencia Estatal para la Administraci¨®n Tributaria, y a afirmar que se deben sortear aquellos caminos que impidan la unidad en el tratamiento de los datos, ya que complicar¨¢ a¨²n m¨¢s el "laberinto fiscal" con el que se encuentran los contribuyentes que, en referencia mitol¨®gica, parece construido por el mismo D¨¦dalo.

Fernando Pe?a ?lvarez es profesor titular de la Universidad de Alcal¨¢ de Henares.