La articulaci¨®n del Estado auton¨®mico ELISEO AJA

La importancia de la descentralizaci¨®n pol¨ªtica realizada en Espa?a est¨¢ fuera de duda. El n¨²mero de funcionarios y los recursos financieros de las comunidades aut¨®nomas, como instrumento de sus poderes legislativos y de gobierno, les permiten realizar pol¨ªticas p¨²blicas diferenciadas tan importantes que equiparan al Estado auton¨®mico con los federalismos europeos como el alem¨¢n, el austriaco o el belga. Junto a la igualdad sustancial de todas las comunidades en estas competencias, el reconocimiento constitucional de los rasgos hist¨®ricos de algunas (lengua, derecho civil foral, polic¨ªa propia), suponen en conjunto un pluralismo pol¨ªtico-territorial que ha desterrado definitivamente el centralismo de Espa?a. Sin embargo, el Estado auton¨®mico a¨²n no est¨¢ consolidado, porque contin¨²a sin resolver roblemas importantes. Los principales pueden ordenarse en tres planos diferentes, aunque est¨¦n interrelacionados: las deficiencias en la articulaci¨®n del conjunto del Estado, el cuestionamiento de su legitimidad por los principales partidos nacionalistas y la persistencia del terrorismo en el Pa¨ªs Vasco. El primero se debate plenamente en las pr¨®ximas elecciones, los otros dos requieren tiempos y t¨¦cnicas diferentes, y por eso, pese a su incidencia en la pol¨ªtica actual, no se abordan ahora.

El funcionamiento de las comunidades en todos estos a?os, analizado una por una, puede considerarse razonablemente satisfactorio, pero observado en su conjunto revela graves deficiencias en la articulaci¨®n entre las comunidades y el Estado. Las conferencias sectoriales, que re¨²nen a los consejeros y al ministro del mismo ramo dependen del humor de cada ministro, porque s¨®lo ¨¦l puede convocarlas y fijar su orden del d¨ªa; los convenios entre comunidades apenas existen -como si no existieran problemas comunes-, y los convenios entre el Estado y las comunidades -muy numerosos- carecen de un m¨ªnimo r¨¦gimen jur¨ªdico; el Senado, que podr¨ªa ser la C¨¢mara de participaci¨®n de las comunidadesen las pol¨ªticas generales que les afectan, ha resultado poco ¨²til en los problemas importantes; por otra parte, tampoco los presidentes del Gobierno central se han atrevido a convocar la conferencia de presidentes auton¨®micos, que juega un papel importante en Alemania y en Austria, ni a recurrir a formas de coordinaci¨®n experimentadas en el derecho comparado.

?Por qu¨¦ el desarrollo del autogobierno no ha ido acompa?ado de la creaci¨®n de instrumentos de di¨¢logo, negociaci¨®n y coordinaci¨®n que resultan imprescindibles siempre que existen diferentes centros de poder? En primer lugar, porque la Constituci¨®n no los previ¨®, aunque pueda entenderse la dificultad de los constituyentes hace veinte a?os para adivinar c¨²al ser¨ªa el futuro de las comunidades. En segundo lugar, porque los partidos gobernantes han preferido las relaciones bilaterales al establecimiento de instituciones globales de di¨¢logo y coordinaci¨®n. En tercer lugar, porque, ante la falta de mayor¨ªa absoluta en el Congreso, tanto el PSOE, en 1993, como el PP, en 1996, han recurrido al pacto con los principales partidos nacionalistas, realizando concesiones a cambio del apoyo al Gobierno; la formaci¨®n de esta mayor¨ªa puede ser leg¨ªtima, pero siempre que se limite al programa de gobierno y no sustituya al di¨¢logo institucionalizado entre las comunidadesy el Estado.

Creo que la opini¨®n sobre los programas de los partidos depende de su disposici¨®n a institucionalizar las relaciones entre las comunidadesy el Estado: reducir el bilateralismo a sus justos t¨¦rminos, reforzar las conferencias sectoriales dando protagonismo a las comunidades, establecer un procedimiento claro para la reforma del sistema de financiaci¨®n, formular una v¨ªa de participaci¨®n efectiva de las comunidadesen la Uni¨®n Europea y crear un Senado donde las comunidades resulten decisivas. Incluso la mejora del autogobierno de las comunidadescon mayor potencia depende m¨¢s del buen funcionamiento del conjunto que de nuevas reivindicaciones competenciales. Sin duda, las dos grandes alternativas para la pr¨®xima legislatura estriban en continuar con los pactos partidistas basados en la coyuntura pol¨ªtica o articular la participaci¨®n coherente de las comunidadesen el Estado.

Eliseo Aja es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona.