Democracia en la UE y reforma de la Comisi¨®n

La Conferencia Intergubernamental que se est¨¢ desarrollando en la actualidad (CIG 2000) tiene, entre otros mandatos, el de la reforma de la Comisi¨®n Europea. A este respecto, el debate se ha centrado, fundamentalmente, en torno a una cuesti¨®n: la de la composici¨®n de la Comisi¨®n. Las posturas que defienden los Estados sobre este punto est¨¢n, hoy por hoy, aproximadamente claras: en general, los pa¨ªses m¨¢s peque?os defienden que todos deben tener representaci¨®n en la Comisi¨®n, mientras que los m¨¢s grandes defienden una Comisi¨®n de reducidas dimensiones (de unos veinte comisarios). Lo que trato de ilustrar en este art¨ªculo es que cada una de estas opciones comporta implicaciones diferentes desde la perspectiva de la correlaci¨®n de fuerzas entre pa¨ªses grandes y peque?os, desde el punto de vista de la eficacia de la Comisi¨®n y, finalmente, para la democracia de la Uni¨®n. Las dos primeras implicaciones son bastante evidentes. La tercera, sin embargo, lo es mucho menos, y por eso me centrar¨¦ sobre todo en ella. A este respecto, el argumento que intentar¨¦ sustanciar es que, de optarse por la segunda de las opciones antes se?aladas (desde mi punto de vista, la mejor de las dos), ser¨ªa necesario aumentar el protagonismo del Parlamento Europeo (PE) en la elecci¨®n de la Comisi¨®n.Para analizar las implicaciones que tiene la reforma de la Comisi¨®n es necesario, para empezar, tener en cuenta que la Comisi¨®n Europea debe su actual estructura institucional al resultado de al menos tres trade-offs ("intercambios" entre valores, objetivos o intereses en principio contradictorios). El primero es entre intereses de los Estados peque?os e intereses de los grandes. Para evitar una sobrerrepresentaci¨®n de los m¨¢s peque?os en la Comisi¨®n (que adopta sus decisiones por mayor¨ªa), el Tratado de la Comunidad Europea (TCE) establece que los cinco grandes (entre los que se incluye a estos efectos Espa?a) tienen dos comisarios, mientras que los peque?os solamente cuentan con uno. Esto hace posible, actualmente, que una hipot¨¦tica coalici¨®n de Estados peque?os (diez comisarios) sea incapaz de adoptar una decisi¨®n ante la oposici¨®n de los grandes (dos comisarios por cada uno de ellos suman diez comisarios). El segundo trade-off es entre representaci¨®n y eficacia: para posibilitar que la Comisi¨®n funcione de forma eficaz, el TCE limita el n¨²mero m¨¢ximo de comisarios que puede tener esta instituci¨®n (actualmente, veinte comisarios). Finalmente, el tercer trade-off, el que m¨¢s nos interesa aqu¨ª, es entre legitimaci¨®n nacional y legitimaci¨®n democr¨¢tica. La Comisi¨®n Europea tiene menos legitimaci¨®n democr¨¢tica (directamente, a trav¨¦s del Parlamento Europeo) a cambio de m¨¢s legitimaci¨®n nacional (que solamente es democr¨¢tica de forma indirecta). Esto implica, como he se?alado antes, que todos los Estados tienen al menos un comisario. Tambi¨¦n implica que son los pa¨ªses los que designan y nombran a la Comisi¨®n, mientras que el papel del PE est¨¢ reducido a confirmar (o rechazar) a la Comisi¨®n propuesta por los Estados, y a controlarla pol¨ªticamente, a trav¨¦s, entre otros mecanismos, del voto de censura. Por tanto, de forma distinta a lo que pasa en las democracias parlamentarias, como la espa?ola, el Ejecutivo comunitario no proviene directamente de la mayor¨ªa que se obtiene en cada elecci¨®n al PE.

Pasemos al examen de las implicaciones que cada una de las opciones de reforma de la Comisi¨®n Europea antes se?aladas tienen tanto en general como, sobre todo, para la democracia de la Uni¨®n. La primera opci¨®n (un comisario por Estado) significar¨ªa que, en una Uni¨®n ampliada de, pongamos, 30 miembros, la Comisi¨®n tendr¨ªa 30 comisarios. En esta Uni¨®n a 30, los peque?os ser¨ªan m¨¢s en n¨²mero que los grandes. La consecuencia para el primer trade-off antes se?alado es que una coalici¨®n de Estados grandes no bastar¨ªa para imposibilitar la adopci¨®n de decisiones en el seno de la Comisi¨®n por parte de los peque?os. En segundo lugar, en lo que respecta al trade-off entre representaci¨®n y eficacia, de adoptarse esta soluci¨®n, habr¨ªa m¨¢s representaci¨®n nacional, pero probablemente la Comisi¨®n funcionar¨ªa peor. ?ste es al menos uno de los argumentos que aducen los pa¨ªses grandes para oponerse a esta opci¨®n: una Comisi¨®n de 30 comisarios ser¨ªa incapaz de funcionar con la agilidad que se requiere de un Ejecutivo. Finalmente, en lo que se refiere al trade-off entre legitimaci¨®n nacional y democracia, las cosas quedar¨ªan como est¨¢n. Por tanto, podr¨ªa seguir habiendo menos legitimaci¨®n democr¨¢tica a cambio de m¨¢s legitimaci¨®n nacional, ya que todos los Estados seguir¨ªan estando representados en la Comisi¨®n. Es decir, se podr¨ªa seguir diciendo que la menor legitimaci¨®n democr¨¢tica de la Comisi¨®n se suple con la representaci¨®n de todos y cada uno de los pa¨ªses que componen la Uni¨®n.

La segunda opci¨®n (limitaci¨®n del n¨²mero de comisarios a 20, por ejemplo) tendr¨ªa las siguientes consecuencias. En primer lugar, existir¨ªa m¨¢s equilibrio entre grandes y peque?os en el seno de la Comisi¨®n. En efecto, lo m¨¢s l¨®gico es entender que, de adoptarse esta opci¨®n de reforma, los Estados grandes y peque?os estar¨ªan representados en la Comisi¨®n de forma proporcional a su n¨²mero real. El menor n¨²mero de comisarios no impedir¨ªa que los peque?os fueran mayor¨ªa y los grandes minor¨ªa, pero facilitar¨ªa al menos que los grandes llegaran a coaliciones con algunos de los peque?os para adoptar (o bloquear) decisiones, lo que ser¨ªa m¨¢s dif¨ªcil de lograr de optarse por la primera alternativa de reforma. Esto lo saben los pa¨ªses grandes, y por eso defienden esta soluci¨®n. En segundo lugar, aunque habr¨ªa menos representaci¨®n nacional, probablemente la Comisi¨®n funcionar¨ªa de forma m¨¢s eficaz. Seguramente, una Comisi¨®n de 20 miembros adoptar¨ªa decisiones con m¨¢s agilidad que una Comisi¨®n de 30. En definitiva, la segunda alternativa parece que respeta bastante mejor que la primera opci¨®n los equilibrios en los que tradicionalmente ha descansado esta instituci¨®n, al menos en lo que respecta a los trade-offs entre peque?os y grandes y entre representaci¨®n y eficacia.

No ocurre lo mismo, sin embargo, con el trade-off entre legitimaci¨®n nacional y legitimaci¨®n democr¨¢tica, como tratar¨¦ de argumentar en lo que resta de este art¨ªculo. En efecto, de

optarse por la segunda alternativa de reforma, el antiguo equilibrio entre legitimaci¨®n nacional y democr¨¢tica estallar¨ªa en pedazos. ?Por qu¨¦? Porque ser¨ªa imposible defender, en una Comisi¨®n en la que no todos los Estados est¨¢n representados, que debe haber m¨¢s legitimaci¨®n nacional a cambio de menos legitimaci¨®n democr¨¢tica. Es decir, la menor legitimaci¨®n democr¨¢tica de la Comisi¨®n, y su mayor legitimaci¨®n nacional, se puede sostener, actualmente, porque todos los pa¨ªses que componen la Uni¨®n tienen representaci¨®n en ella. Pero esta justificaci¨®n no podr¨ªa ser empleada en una Comisi¨®n en la que solamente un n¨²mero reducido de Estados tuviera presencia.

La conclusi¨®n es que, de optarse por la segunda alternativa de reforma, la CIG 2000 deber¨ªa modificar el actual equilibrio entre legitimaci¨®n nacional y democr¨¢tica en favor de uno nuevo en el que hubiera m¨¢s legitimaci¨®n democr¨¢tica a cambio de menos legitimaci¨®n nacional. Esto supondr¨ªa, esencialmente, que el Parlamento Europeo no podr¨ªa quedar relegado ya al papel de mero paria institucional a la hora de elegir a la Comisi¨®n. La pregunta es: ?est¨¢n dispuestos los Estados que defienden una Comisi¨®n reducida a ceder el protagonismo al PE en lo que a la elecci¨®n de la Comisi¨®n respecta? Si la respuesta es negativa, deber¨ªa adoptarse entonces la regla de un comisario por Estado miembro, al menos desde la perspectiva de la democracia de la Uni¨®n. Por el contrario, si la respuesta es positiva, entrar¨ªamos en el siglo XXI con una Comisi¨®n no s¨®lo equilibrada entre grandes y peque?os y m¨¢s eficaz, sino tambi¨¦n m¨¢s democr¨¢tica, lo que ser¨ªa una verdadera primicia. Esperemos que los Gobiernos nacionales est¨¦n a la altura de este reto.