El popular temor al d¨¦ficit p¨²blico

La cita es bien conocida. Al debatirse los Presupuestos del Estado para 1906, Jos¨¦ Echegaray, entonces ministro de Hacienda, exclam¨®: "Le hemos perdido el miedo al d¨¦ficit y esto es un gran peligro... Para el creyente, la salvaci¨®n est¨¢ en el santo temor de Dios; para todo ministro de Hacienda, para los Gobiernos, para los C¨¢maras, para el pa¨ªs (muy bien). La salvaci¨®n est¨¢ en el santo temor al d¨¦ficit [muy bien], y si no quer¨¦is hacerlo santo, decid en el patri¨®tico temor al d¨¦ficit [risas]".Sabido es, tambi¨¦n, que a partir de ese momento, todos los gestores de la Hacienda p¨²blica espa?ola declaraban tener, como norma ideal, la preconizada por quien ser¨ªa Nobel de Literatura..., mientras a?o tras a?o, Gobierno tras Gobierno -de la monarqu¨ªa, dictadura o rep¨²blica- se mostraba esplendorosa la insuficiencia presupuestaria del Estado.

Al iniciarse esta ¨²ltima d¨¦cada, los a?os noventa, el requerimiento de la vuelta al equilibrio presupuestario tiene su m¨¢ximo exponente en el Tratado de Maastrich, al establecer (art. 104 C) que "los Estados miembros deber¨¢n evitar d¨¦ficit p¨²blicos excesivos". As¨ª, a partir del citado Tratado, los programas de ingresos y gastos p¨²blicos de los Estados de la Uni¨®n Europea se estructuran tambi¨¦n bajo el principio que podr¨ªamos denominar el europeo temor al d¨¦ficit.

Conviene recordar que, seg¨²n el Tratado de la Uni¨®n Europea, un Estado miembro incurre en d¨¦ficit p¨²blico excesivo cuando la necesidad de financiaci¨®n, es decir, el d¨¦ficit p¨²blico en t¨¦rminos de la Contabilidad Nacional de sus administraciones p¨²blicas, supere el 3% del producto interior bruto a precios de mercado. En el caso concreto de Espa?a, por tanto, debe ser inferior a dicho 3% del PIB el d¨¦ficit p¨²blico conjunto de la Administraci¨®n central (Estado, organismos aut¨®nomos y Seguridad Social), comunidades aut¨®nomas y corporaciones locales (diputaciones, cabildos y ayuntamientos). Adem¨¢s, la deuda p¨²blica (valor nominal de la deuda bruta total, viva a fin de ejercicio) consolidada conjunta de las mismas administraciones p¨²blicas, no debe rebasar el 60% del PIB a precios de mercado. El cumplimiento de estos l¨ªmites num¨¦ricos -en cuya fijaci¨®n ha existido, sin duda, una elevada componente de discrecionalidad- son normas obligatorias de disciplina presupuestaria. Por tanto, una Hacienda saneada para los pa¨ªses de la Uni¨®n Europea comporta estar por debajo de estos l¨ªmites presupuestarios.

L¨ªmites dif¨ªciles teniendo en cuenta que la Hacienda p¨²blica espa?ola reflejaba a mediados de los a?os noventa un d¨¦ficit p¨²blico del orden de magnitud del 6% del PIB, al tiempo que la deuda p¨²blica alcanzaba una cifra superior al 50% del PIB.

En aras de lo que hemos denominado europeo temor al d¨¦ficit p¨²blico, el Gobierno socialista marc¨® en su Programa de Convergencia unos objetivos m¨¢s ambiciosos que los fijados en el propio Tratado de Maastrich. As¨ª, establec¨ªa como objetivo de d¨¦ficit p¨²blico para el periodo 1991-1996 su reducci¨®n del 4,9% del PIB al 1,00%, siempre referido al ¨¢mbito global de las administraciones p¨²blicas espa?olas.

Como es bien sabido, el ¨²ltimo presupuesto socialista fue el del ejercicio 1995, que a su vez fue prorrogado con vigencia para el ejercicio de 1996, en el que el proceso electoral del pa¨ªs configur¨® un nuevo Gobierno a resultas de la mayor¨ªa obtenida por el Partido Popular.

A partir de este momento, un objetivo prioritario de la pol¨ªtica presupuestaria de los sucesivos gobiernos populares ha sido la articulaci¨®n de pol¨ªticas tendentes a la reducci¨®n del d¨¦ficit p¨²blico. De hecho, en fechas recientes, en el escenario presupuestario del Programa de Estabilizaci¨®n del Reino de Espa?a 1999-2003 se contempla, como uno de sus objetivos fundamentales, que el d¨¦ficit conjunto de las administraciones p¨²blicas existente en 1998, 2,3% del PIB, lograse pasar al 0,4% en 2001 y se transforme en un sup¨¦ravit presupuestario del 0,2% en el 2003.

A este objetivo han tendido los pol¨ªticas de ingresos y gastos p¨²blicos de los ¨²ltimos ejercicios presupuestarios. Ahora, los Presupuestos del a?o 2001 evidencian una aplicaci¨®n, sin duda exacerbada, de los objetivos establecidos en Maastrich y a su vez recogidos en el citado Programa de Estabilizaci¨®n. De hecho, el objetivo prioritario declarado en estos Presupuestos del a?o 2001 es lograr que el d¨¦ficit conjunto de las administraciones espa?olas sea del 0,3% del PIB. Este porcentaje significa de hecho un presupuesto t¨¦cnicamente equilibrado. Se recuerda que en 1995 el d¨¦ficit p¨²blico en t¨¦rminos de Contabilidad Nacional era del 6,6% del PIB. Estamos, pues, en presencia de lo que puede denominarse el popular temor al d¨¦ficit p¨²blico, que no ser¨ªa sino un exacerbado rigor en el cumplimiento, plazos y dimensi¨®n cuantitativa de los postulados de Maastrich y del desarrollo posterior del Tratado.

Seg¨²n se recoge en el propio documento de presentaci¨®n del Presupuesto, con estos presupuestos se cerrar¨ªa as¨ª definitivamente "la posibilidad de recurrir al d¨¦ficit como forma de f¨ªnanciaci¨®n del gasto, eliminando este importante factor de restricci¨®n en las condiciones de financiaci¨®n de la econom¨ªa y factor de incertidumbre que afecta negativamente a la estabilidad del sistema financiero y al control de precios".

Dado que toda la defensa del presupuesto del a?o 2001 est¨¢ girando en torno a las ventajas del citado equilibrio presupuestario, d¨¦ficit p¨²blico nulo, conviene anotar algunas observaciones al respecto, tales como las siguientes: presupuesto equilibrado no identificable con presupuesto ¨®ptimo; continuidad presupuestaria; regresividad del reparto de la carga tributaria; estructura del gasto p¨²blico; exigencias constitucionales; dimensi¨®n del sector p¨²blico; reducci¨®n del Estado; tasa de inflaci¨®n; naturaleza de la imposici¨®n e interrogantes b¨¢sicas ante todo presupuesto p¨²blico.

1. No cabe identificar un presupuesto equilibrado con un presupuesto ¨®ptimo, entendiendo por presupuesto ¨®ptimo aquel que responde satisfactoriamente a la cobertura de necesidades colectivas de ciudadanos, contribuyentes y votantes, bien informados fiscalmente. De otra forma dicho, un presupuesto ¨®ptimo es aquel que responde a una funci¨®n de bienestar social plenamente satisfactoria para la colectividad. Un presupuesto equilibrado nada dice del reparto de la carga tributaria ni de la estructura econ¨®mica y funcional del gasto ni de la dimensi¨®n del sector p¨²blico.

2. Por otra parte, en s¨ª mismo un presupuesto equilibrado, con d¨¦ficit p¨²blico cero, como el que ahora se pondera, es de hecho un presupuesto que mantiene la estructura del ingreso y del gasto b¨¢sicamente con pautas similares, cuando no id¨¦nticas, en r¨²bricas importantes de ingresos y gastos p¨²blicos a las de ejercicios precedentes.

3. La financiaci¨®n del presupuesto del a?o 2001, en el ¨¢mbito de las administraciones p¨²blicas centrales, se nutre fundamentalmente de cotizaciones sociales, imposici¨®n de las rentas de trabajo personal, impuesto sobre valor a?adido e imposici¨®n sobre consumos especiales. Es decir, una financiaci¨®n sobre rentas del trabajo y sobre imposici¨®n indirecta. Es decir, un reparto regresivo de la carga tributaria.

4. Tampoco explica nada un presupuesto equilibrado en s¨ª mismo, d¨¦ficit p¨²blico nulo, acerca de la estructura econ¨®mica ni de la estructura funcional del gasto p¨²blico. Es decir, nada dice respecto a los beneficiarios del gasto y del impacto econ¨®mico que tiene el peso relativo de las r¨²bricas que lo integran.

5. El recordatorio anterior no es obvio si tenemos en cuenta que el art¨ªculo 31 de la Constituci¨®n espa?ola de 1978 establece que tanto el reparto de la carga tributaria como la distribuci¨®n de gasto p¨²blico debe responder a criterios de equidad. Es decir, estamos resaltando la tesis de que los necesarios criterios de eficiencia econ¨®mica que necesariamente debe articular todo presupuesto deben compatibilizarse con los referidos criterios de equidad presupuestaria.

6. Es cierto que un presupuesto equilibrado, d¨¦ficit p¨²blico nulo, tiene efectos concretos y beneficiosos en la actual coyuntura econ¨®mica respecto al conjunto de las variables macroecon¨®micas del pa¨ªs. No obstante, habr¨¢ de reconocerse que igualmente lo tendr¨ªa y con alcance diferente, un presupuesto equilibrado cuyo volumen y estructura de ingresos y gastos p¨²blicos fuese claramente distinto del que ahora se debate en el Parlamento.

7. Es importante resaltar el proceso seguido para lograr el equilibrio presupuestario. Seg¨²n el propio texto del presupuesto del a?o 2001, la v¨ªa aplicada para la reducci¨®n, en t¨¦rminos de PIB, de la necesidad de financiaci¨®n de las administraciones p¨²blicas ha sido: el 21,0% se deber¨ªa al incremento de los ingresos (recursos no financieros), mientras que el 79% restante se deber¨ªa a la disminuci¨®n de los gastos (intereses de la deuda, consumo final y prestaciones por desempleo). La importancia del tema radica en que ya se anunci¨®, por los responsables de la Hacienda p¨²blica espa?ola, pr¨®ximas y adicionales rebajas impositivas. Esto comportar¨¢, necesariamente, el embridamiento y, seguramente, la reducci¨®n del gasto p¨²blico. Estaremos en presencia de un proceso que se ha denominado en otras latitudes y en otros tiempos la gibarizaci¨®n del Estado, tema capital desde una ¨®ptica de la necesaria cobertura de necesidades colectivas con elasticidades de crecimiento superiores, en muchas ocasiones, a la tasa de crecimiento del PIB. La dimensi¨®n del sector p¨²blico espa?ol es muy inferior a la de los pa¨ªses m¨¢s desarrollados de la Uni¨®n Europea.

8. A un lado los c¨¢lculos t¨¦cnicos utilizados para determinar el equilibrio presupuestario previsto, conviene retener hechos importantes acaecidos con posterioridad al proceso temporal de elaboraci¨®n del proyecto de ley de este presupuesto. En concreto, fijada una tasa de inflaci¨®n en el cuadro macroecon¨®mico del presupuesto del 2%, a mediados del mes de octubre, se registra una tasa interanual de crecimiento de precios del 3,7%. Es decir, niveles similares a los de mediados de 1996. Por otra parte, y en interdependencia con lo anterior, el euro registra un nivel de en torno a 84 centavos de d¨®lar, es decir, un d¨®lar se cotiza ya casi a 200 pesetas.

9. En todo debate presupuestario no puede obviarse el hecho fundamental de valorar el alcance y significado de la naturaleza de la imposici¨®n. Es bien conocido en los ¨¢mbitos acad¨¦micos que existen, dicho de forma esquem¨¢tica, dos grandes corrientes del pensamiento. Una es aquella que identifica el impuesto con peso, carga y gravamen, por tanto, todo lo que sea reducir peso, carga o gravamen es beneficioso para el contribuyente. Pero tambi¨¦n existe otra asociada a la tradici¨®n germ¨¢nica que identifica los significados del t¨¦rmino steauer con impuesto y con tim¨®n. Es decir, el impuesto ser¨ªa un instrumento que permite dirigir la nave del Estado a objetivos tales como la asignaci¨®n de recursos, la redistribuci¨®n de la renta y el crecimiento econ¨®mico con estabilidad. Desde esta perspectiva, la valoraci¨®n de una reducci¨®n impositiva, m¨¢xime cuando afecta a impuestos personales sobre la renta, merece sin duda una valoraci¨®n antag¨®nica respecto a la otra concepci¨®n del impuesto. Este aspecto es plenamente ignorado cuando se trata, en s¨ª mismo, de un presupuesto equilibrado.

10. Todo presupuesto p¨²blico, programa de ingresos y gastos p¨²blicos del grupo pol¨ªtico en el poder, es perfectamente comprensible a trav¨¦s de la respuesta que se otorga a cinco interrogantes. ?Cu¨¢l es la dimensi¨®n del sector p¨²blico?, ?cu¨¢l es el reparto de la carga tributaria?, ?a qui¨¦n beneficia el gasto p¨²blico?, ?qu¨¦ instituciones controlan el presupuesto? y ?cu¨¢l es el impacto del presupuesto en la actividad econ¨®mica general? Es claro que un presupuesto equilibrado d¨¦ficit p¨²blico nulo, s¨®lo responde parcialmente a la ¨²ltima de las interrogantes planteadas.

Mar¨ªa Teresa L¨®pez L¨®pez es decana de la Facultad de Ciencias Econ¨®micas y Empresariales de la Universidad Complutense, y ?ngel Melguizo S¨¢nchez es economista.