Espa?a California

Hasta hace muy pocos meses todav¨ªa, California era para gentes influyentes en la opini¨®n (sobre estos temas regulatorios) el ejemplo m¨¢s brillante que deb¨ªa orientar las reformas de liberalizaci¨®n del sector el¨¦ctrico espa?ol. Y constituy¨®, desde mediados de 1995, el modelo por antonomasia de organizaci¨®n del sector el¨¦ctrico hacia el que hab¨ªa que converger. Antes de California hab¨ªa sido Inglaterra, pero la llegada de los laboristas -y la experiencia transcurrida- hab¨ªa empezado a desinflar las expectativas que hab¨ªa creado una sistem¨¢tica venta internacional del 'modelo el¨¦ctrico ingl¨¦s', mercanc¨ªa que muchos compraron para satisfacer el ansia de sus convencimientos.

Aqu¨ª, en Espa?a, se tend¨ªa a desconocer la propia experiencia espa?ola y desde luego se quer¨ªa ignorar el hecho de que en Espa?a hab¨ªan sido abiertos en 1985, con la Ley de la Explotaci¨®n Unificada del Sistema El¨¦ctrico Nacional, caminos fruct¨ªferos que despu¨¦s han seguido los sistemas el¨¦ctricos desarrollados. En Espa?a se identificaron las caracter¨ªsticas regulatorias diferenciales entre generaci¨®n, transporte y distribuci¨®n y se delimit¨® la funci¨®n capital de la operaci¨®n del sistema que fue encomendada a la primera empresa de transporte de electricidad creada en el mundo, una empresa independiente, Red El¨¦ctrica de Espa?a, que asumi¨® la obligaci¨®n de garantizar el suministro de electricidad al menor coste compatible con las disponibilidades energ¨¦ticas.

Espa?a fue pionera en la modernizaci¨®n del sector, pero su experiencia no supo ser vendida

El progreso del sector el¨¦ctrico alcanz¨® tasas impensables de productividad durante los ¨²ltimos a?os ochenta y los primeros noventa, colocando sus principales ratios de eficiencia industrial a la cabeza de cualquier comparaci¨®n internacional. Adem¨¢s, el equipamiento del parque de generaci¨®n resultaba diversificado y robusto frente a las variaciones relativas de los precios de las fuentes primarias energ¨¦ticas, y la red el¨¦ctrica eliminaba las restricciones de transporte posibilitando que las centrales de menores costes de operaci¨®n pudieran ser puestas a disposici¨®n del consumo en general.

Espa?a fue claramente, con algunos a?os de adelanto, el pa¨ªs pionero en la modernizaci¨®n de la regulaci¨®n el¨¦ctrica pero -excepto algunos prestigiosos reconocimientos en los pre¨¢mbulos de los proyectos de posteriores reformas en pa¨ªses de nuestro ¨¢mbito econ¨®mico- su experiencia no supo ser vendida ni siquiera entre quienes ten¨ªan responsabilidades cercanas, cuanto menos entre quienes no coincid¨ªan con los criterios regulatorios que subyac¨ªan o en los medios comunitarios m¨¢s alejados de la experiencia espa?ola.

As¨ª es que, a pesar de los resultados positivos de la experiencia espa?ola, modelos sin contraste alguno desestabilizaron la confianza que hubiera sido necesaria para seguir profundizando en la l¨ªnea de reforma iniciada en 1985. La Ley de Ordenaci¨®n del Sector El¨¦ctrico Nacional de diciembre de 1994 naci¨® devaluada y ya sus propios promotores carecieron de voluntad para su aplicaci¨®n. Apenas dos a?os despu¨¦s fue derogada y sustituida por una nueva ley (1997), la vigente Ley del Sector El¨¦ctrico, que enfilaba la senda marcada por los ingleses, los argentinos y los californianos.

El 'modelo californiano' cuyos textos fueron profusamente distribuidos, para que su ejemplo cundiera, hab¨ªa marcado finalmente la naturaleza de la regulaci¨®n adoptada.

Todav¨ªa se pueden o¨ªr -no obstante la gravedad del fracaso sin paliativos de la liberalizaci¨®n el¨¦ctrica californiana- dos recomendaciones perversas: 1) es necesario mirar lo que hacen otros pa¨ªses y 2) es necesario liberalizar m¨¢s. Dos recomendaciones que son perversas porque son recomendaciones que sin duda hay que seguir (siempre se puede y se debe aprender de los dem¨¢s y liberalizar es siempre mejor que lo contrario que es intervenir) pero que tal y como son formuladas nos alejan de la irremediable reflexi¨®n que debe impulsar el desatino el¨¦ctrico de California.

La cuesti¨®n es que, en estos temas el¨¦ctricos, Espa?a no es ignorante, posee una dilatad¨ªsima y singular experiencia y un alto nivel t¨¦cnico, industrial y corporativo, y su mirada hacia otros pa¨ªses, que se debe producir constante e intensamente, puede y debe ser una mirada cr¨ªtica capaz de reconocer aquellas cosas que resultan adecuadas para el sector el¨¦ctrico en Espa?a y aquellas que no lo son, porque si algo caracteriza a la industria el¨¦ctrica de cada pa¨ªs es, precisamente, su contenido nacional que es poco intercambiable porque depende de la disponibilidad de recursos naturales que es desigual, de desequilibrios tecnol¨®gicos que no se suplen en poco tiempo, de condiciones clim¨¢ticas, de caracter¨ªsticas geogr¨¢ficas no replicables y de pautas de consumo energ¨¦tico culturales y estructurales de muy lenta evoluci¨®n.

Y hay que liberalizar. Claro que hay que liberalizar. Pero el asunto relevante no es ¨¦ste. El asunto es c¨®mo hay que liberalizar. Como California no, desde luego. Pero es que hasta hace muy poco se dec¨ªa que hab¨ªa que liberalizar como California y en una parte muy importante as¨ª se ha hecho. Tampoco como Argentina, con distorsiones en el desarrollo de sus infraestructuras b¨¢sicas que comprometen una configuraci¨®n equilibrada de su sistema el¨¦ctrico. Como Inglaterra, menos, inspiradora de California, que ya de vuelta de su experiencia thatcheriana est¨¢ comenzando a vivir una especie de modelo desagregado (que ya conoci¨® Espa?a durante los a?os setenta y primeros ochenta) y que se siente todav¨ªa confusa en este terreno de ida y vuelta.

No hay que liberalizar ni como en Argentina, ni como en Inglaterra, ni como en California, aunque haya que aprender mucho de ellos. Hay que liberalizar sin copiar (o sabiendo qu¨¦ es lo que se copia), como concluyamos que es mejor vistas las experiencias que nos rodean y vista nuestra propia y espec¨ªfica experiencia.

Bajo hip¨®tesis de a?o seco, con una probabilidad de ocurrencia del 10%, Espa?a est¨¢ ya incumpliendo el ¨ªndice de cobertura que garantizar¨ªa, en esa hip¨®tesis, el abastecimiento el¨¦ctrico nacional. Esto, que no lo conoce el Congreso de los Diputados y que lo deber¨ªa conocer si el Gobierno no estuviera incumpliendo lo establecido en el art¨ªculo 4 de la vigente Ley del Sector El¨¦ctrico, est¨¢ siendo suplido, por esta vez, por las recientes lluvias que han venido a suministrar una inusual disponibilidad de energ¨ªa y de potencia hidroel¨¦ctrica. Pero esta circunstancia de afortunada coyuntura no nos debe confundir sobre la aparici¨®n (aunque todav¨ªa incipiente) de un grave d¨¦ficit estructural de capacidad. Una probabilidad hidr¨¢ulica seca del 10% es un riesgo demasiado alto para un pa¨ªs desarrollado y moderno, y con esa probabilidad, con ese riesgo, todav¨ªa tendremos que pasar las puntas del pr¨®ximo mes de julio y las puntas de enero y julio del a?o 2002 porque antes ninguna nueva central llegar¨¢ a tiempo. Esto ya es una de las consecuencias de haber considerado, en alg¨²n momento, que el modelo californiano daba soluciones tambi¨¦n al proceso inversor el¨¦ctrico.

Liberalizar s¨ª. Pero hoy poco puede a?adir una proposici¨®n tan gen¨¦rica. Ya empieza a ser necesario decir algo m¨¢s. Decir, por ejemplo, que la elegibilidad no es la soluci¨®n que permite a la regulaci¨®n solventar los problemas de la competencia ni de la eficiencia. Puede, desde luego, ser deseable. Impl¨¢ntese de modo universal. Pero que no distraiga de los problemas fundamentales o que no haga creer que con eso se hace algo que nos aleja de los desatinos de California (en California hay elegibilidad).

Lim¨ªtese la concentraci¨®n de empresas porque ser¨¢ bueno para el mercado, pero que no se crea que cuatro son pocas y que ocho son muchas, porque son tambi¨¦n muy pocas (en California hay menor concentraci¨®n que en Espa?a). Sep¨¢rense los negocios y actividades, pero que no se creen figuras que separadas son insolventes y que adem¨¢s a?aden poco valor al suministro de electricidad (como pasa en California con la comercializaci¨®n a tarifa)

Liberalizar s¨ª, pero de modo serio y profundo. Sin mezclar la intervenci¨®n y la discrecionalidad con los juegos mercantiles, ni los precios con las tarifas administradas. Sin creer que cualquier mercado resuelve un roto y un descosido, porque el asunto tampoco es f¨¢cil para el mercado. Muy a la vista est¨¢n los resultados en Espa?a y en California.

Desde las evidencias que las liberalizaciones el¨¦ctricas ya nos est¨¢n suministrando, dos cuestiones entrelazadas deber¨ªan contemplarse (entre muchas otras que ahora complicar¨ªan el alcance de este art¨ªculo): 1) el Estado (la autoridad reguladora) deber¨ªa recuperar, al menos, una cierta responsabilidad sobre el ¨ªndice de cobertura y dotarse de los instrumentos legales para poder responder a esa responsabilidad recuperada; 2) los componentes administrados de las nuevas centrales deber¨ªan desaparecer dejando de manera completa al mercado su remuneraci¨®n, pero reconociendo, simult¨¢neamente, que, aunque entrelazados e interdependientes, en la generaci¨®n de electricidad existen dos mercados, uno de potencia (que es un mercado de infraestructuras) y otro de energ¨ªa (que es un mercado de servicios), de tal manera que la potencia que progresivamente necesita ir incorporando el sistema el¨¦ctrico se resuelva mediante licitaciones lanzadas por la Autoridad Reguladora con responsabilidades en el ¨ªndice de cobertura. De esta manera la garant¨ªa de potencia, hoy establecida discrecionalmente por la administraci¨®n y por una cuant¨ªa que duplica los CTC, quedar¨ªa establecida para cada central por el mercado de licitaciones complementando los ingresos de un mercado spot de energ¨ªa en el que habr¨ªan desaparecido las mayores incertidumbres sobre su suficiencia y por tanto los mayores incentivos a las estrategias empresariales colusivas.

El problema de estructura y de dimensi¨®n podr¨ªa encontrar, tambi¨¦n, por este camino, v¨ªas relativamente r¨¢pidas de soluci¨®n porque las barreras de entrada a nuevos generadores se diluir¨ªan en las licitaciones que a todos situar¨ªan como iguales ante la competencia.

California no debi¨® nunca ser un modelo para Espa?a. Ahora es f¨¢cil decirlo. Pero hasta hace muy poco tiempo fue, sin embargo, muy dif¨ªcil. ?Estamos a tiempo para escapar a los apagones?Hasta hace muy pocos meses todav¨ªa, California era para gentes influyentes en la opini¨®n (sobre estos temas regulatorios) el ejemplo m¨¢s brillante que deb¨ªa orientar las reformas de liberalizaci¨®n del sector el¨¦ctrico espa?ol. Y constituy¨®, desde mediados de 1995, el modelo por antonomasia de organizaci¨®n del sector el¨¦ctrico hacia el que hab¨ªa que converger. Antes de California hab¨ªa sido Inglaterra, pero la llegada de los laboristas -y la experiencia transcurrida- hab¨ªa empezado a desinflar las expectativas que hab¨ªa creado una sistem¨¢tica venta internacional del 'modelo el¨¦ctrico ingl¨¦s', mercanc¨ªa que muchos compraron para satisfacer el ansia de sus convencimientos.

Aqu¨ª, en Espa?a, se tend¨ªa a desconocer la propia experiencia espa?ola y desde luego se quer¨ªa ignorar el hecho de que en Espa?a hab¨ªan sido abiertos en 1985, con la Ley de la Explotaci¨®n Unificada del Sistema El¨¦ctrico Nacional, caminos fruct¨ªferos que despu¨¦s han seguido los sistemas el¨¦ctricos desarrollados. En Espa?a se identificaron las caracter¨ªsticas regulatorias diferenciales entre generaci¨®n, transporte y distribuci¨®n y se delimit¨® la funci¨®n capital de la operaci¨®n del sistema que fue encomendada a la primera empresa de transporte de electricidad creada en el mundo, una empresa independiente, Red El¨¦ctrica de Espa?a, que asumi¨® la obligaci¨®n de garantizar el suministro de electricidad al menor coste compatible con las disponibilidades energ¨¦ticas.

El progreso del sector el¨¦ctrico alcanz¨® tasas impensables de productividad durante los ¨²ltimos a?os ochenta y los primeros noventa, colocando sus principales ratios de eficiencia industrial a la cabeza de cualquier comparaci¨®n internacional. Adem¨¢s, el equipamiento del parque de generaci¨®n resultaba diversificado y robusto frente a las variaciones relativas de los precios de las fuentes primarias energ¨¦ticas, y la red el¨¦ctrica eliminaba las restricciones de transporte posibilitando que las centrales de menores costes de operaci¨®n pudieran ser puestas a disposici¨®n del consumo en general.

Espa?a fue claramente, con algunos a?os de adelanto, el pa¨ªs pionero en la modernizaci¨®n de la regulaci¨®n el¨¦ctrica pero -excepto algunos prestigiosos reconocimientos en los pre¨¢mbulos de los proyectos de posteriores reformas en pa¨ªses de nuestro ¨¢mbito econ¨®mico- su experiencia no supo ser vendida ni siquiera entre quienes ten¨ªan responsabilidades cercanas, cuanto menos entre quienes no coincid¨ªan con los criterios regulatorios que subyac¨ªan o en los medios comunitarios m¨¢s alejados de la experiencia espa?ola.

As¨ª es que, a pesar de los resultados positivos de la experiencia espa?ola, modelos sin contraste alguno desestabilizaron la confianza que hubiera sido necesaria para seguir profundizando en la l¨ªnea de reforma iniciada en 1985. La Ley de Ordenaci¨®n del Sector El¨¦ctrico Nacional de diciembre de 1994 naci¨® devaluada y ya sus propios promotores carecieron de voluntad para su aplicaci¨®n. Apenas dos a?os despu¨¦s fue derogada y sustituida por una nueva ley (1997), la vigente Ley del Sector El¨¦ctrico, que enfilaba la senda marcada por los ingleses, los argentinos y los californianos.

El 'modelo californiano' cuyos textos fueron profusamente distribuidos, para que su ejemplo cundiera, hab¨ªa marcado finalmente la naturaleza de la regulaci¨®n adoptada.

Todav¨ªa se pueden o¨ªr -no obstante la gravedad del fracaso sin paliativos de la liberalizaci¨®n el¨¦ctrica californiana- dos recomendaciones perversas: 1) es necesario mirar lo que hacen otros pa¨ªses y 2) es necesario liberalizar m¨¢s. Dos recomendaciones que son perversas porque son recomendaciones que sin duda hay que seguir (siempre se puede y se debe aprender de los dem¨¢s y liberalizar es siempre mejor que lo contrario que es intervenir) pero que tal y como son formuladas nos alejan de la irremediable reflexi¨®n que debe impulsar el desatino el¨¦ctrico de California.

La cuesti¨®n es que, en estos temas el¨¦ctricos, Espa?a no es ignorante, posee una dilatad¨ªsima y singular experiencia y un alto nivel t¨¦cnico, industrial y corporativo, y su mirada hacia otros pa¨ªses, que se debe producir constante e intensamente, puede y debe ser una mirada cr¨ªtica capaz de reconocer aquellas cosas que resultan adecuadas para el sector el¨¦ctrico en Espa?a y aquellas que no lo son, porque si algo caracteriza a la industria el¨¦ctrica de cada pa¨ªs es, precisamente, su contenido nacional que es poco intercambiable porque depende de la disponibilidad de recursos naturales que es desigual, de desequilibrios tecnol¨®gicos que no se suplen en poco tiempo, de condiciones clim¨¢ticas, de caracter¨ªsticas geogr¨¢ficas no replicables y de pautas de consumo energ¨¦tico culturales y estructurales de muy lenta evoluci¨®n.

Y hay que liberalizar. Claro que hay que liberalizar. Pero el asunto relevante no es ¨¦ste. El asunto es c¨®mo hay que liberalizar. Como California no, desde luego. Pero es que hasta hace muy poco se dec¨ªa que hab¨ªa que liberalizar como California y en una parte muy importante as¨ª se ha hecho. Tampoco como Argentina, con distorsiones en el desarrollo de sus infraestructuras b¨¢sicas que comprometen una configuraci¨®n equilibrada de su sistema el¨¦ctrico. Como Inglaterra, menos, inspiradora de California, que ya de vuelta de su experiencia thatcheriana est¨¢ comenzando a vivir una especie de modelo desagregado (que ya conoci¨® Espa?a durante los a?os setenta y primeros ochenta) y que se siente todav¨ªa confusa en este terreno de ida y vuelta.

No hay que liberalizar ni como en Argentina, ni como en Inglaterra, ni como en California, aunque haya que aprender mucho de ellos. Hay que liberalizar sin copiar (o sabiendo qu¨¦ es lo que se copia), como concluyamos que es mejor vistas las experiencias que nos rodean y vista nuestra propia y espec¨ªfica experiencia.

Bajo hip¨®tesis de a?o seco, con una probabilidad de ocurrencia del 10%, Espa?a est¨¢ ya incumpliendo el ¨ªndice de cobertura que garantizar¨ªa, en esa hip¨®tesis, el abastecimiento el¨¦ctrico nacional. Esto, que no lo conoce el Congreso de los Diputados y que lo deber¨ªa conocer si el Gobierno no estuviera incumpliendo lo establecido en el art¨ªculo 4 de la vigente Ley del Sector El¨¦ctrico, est¨¢ siendo suplido, por esta vez, por las recientes lluvias que han venido a suministrar una inusual disponibilidad de energ¨ªa y de potencia hidroel¨¦ctrica. Pero esta circunstancia de afortunada coyuntura no nos debe confundir sobre la aparici¨®n (aunque todav¨ªa incipiente) de un grave d¨¦ficit estructural de capacidad. Una probabilidad hidr¨¢ulica seca del 10% es un riesgo demasiado alto para un pa¨ªs desarrollado y moderno, y con esa probabilidad, con ese riesgo, todav¨ªa tendremos que pasar las puntas del pr¨®ximo mes de julio y las puntas de enero y julio del a?o 2002 porque antes ninguna nueva central llegar¨¢ a tiempo. Esto ya es una de las consecuencias de haber considerado, en alg¨²n momento, que el modelo californiano daba soluciones tambi¨¦n al proceso inversor el¨¦ctrico.

Liberalizar s¨ª. Pero hoy poco puede a?adir una proposici¨®n tan gen¨¦rica. Ya empieza a ser necesario decir algo m¨¢s. Decir, por ejemplo, que la elegibilidad no es la soluci¨®n que permite a la regulaci¨®n solventar los problemas de la competencia ni de la eficiencia. Puede, desde luego, ser deseable. Impl¨¢ntese de modo universal. Pero que no distraiga de los problemas fundamentales o que no haga creer que con eso se hace algo que nos aleja de los desatinos de California (en California hay elegibilidad).

Lim¨ªtese la concentraci¨®n de empresas porque ser¨¢ bueno para el mercado, pero que no se crea que cuatro son pocas y que ocho son muchas, porque son tambi¨¦n muy pocas (en California hay menor concentraci¨®n que en Espa?a). Sep¨¢rense los negocios y actividades, pero que no se creen figuras que separadas son insolventes y que adem¨¢s a?aden poco valor al suministro de electricidad (como pasa en California con la comercializaci¨®n a tarifa)

Liberalizar s¨ª, pero de modo serio y profundo. Sin mezclar la intervenci¨®n y la discrecionalidad con los juegos mercantiles, ni los precios con las tarifas administradas. Sin creer que cualquier mercado resuelve un roto y un descosido, porque el asunto tampoco es f¨¢cil para el mercado. Muy a la vista est¨¢n los resultados en Espa?a y en California.

Desde las evidencias que las liberalizaciones el¨¦ctricas ya nos est¨¢n suministrando, dos cuestiones entrelazadas deber¨ªan contemplarse (entre muchas otras que ahora complicar¨ªan el alcance de este art¨ªculo): 1) el Estado (la autoridad reguladora) deber¨ªa recuperar, al menos, una cierta responsabilidad sobre el ¨ªndice de cobertura y dotarse de los instrumentos legales para poder responder a esa responsabilidad recuperada; 2) los componentes administrados de las nuevas centrales deber¨ªan desaparecer dejando de manera completa al mercado su remuneraci¨®n, pero reconociendo, simult¨¢neamente, que, aunque entrelazados e interdependientes, en la generaci¨®n de electricidad existen dos mercados, uno de potencia (que es un mercado de infraestructuras) y otro de energ¨ªa (que es un mercado de servicios), de tal manera que la potencia que progresivamente necesita ir incorporando el sistema el¨¦ctrico se resuelva mediante licitaciones lanzadas por la Autoridad Reguladora con responsabilidades en el ¨ªndice de cobertura. De esta manera la garant¨ªa de potencia, hoy establecida discrecionalmente por la administraci¨®n y por una cuant¨ªa que duplica los CTC, quedar¨ªa establecida para cada central por el mercado de licitaciones complementando los ingresos de un mercado spot de energ¨ªa en el que habr¨ªan desaparecido las mayores incertidumbres sobre su suficiencia y por tanto los mayores incentivos a las estrategias empresariales colusivas.

El problema de estructura y de dimensi¨®n podr¨ªa encontrar, tambi¨¦n, por este camino, v¨ªas relativamente r¨¢pidas de soluci¨®n porque las barreras de entrada a nuevos generadores se diluir¨ªan en las licitaciones que a todos situar¨ªan como iguales ante la competencia.

California no debi¨® nunca ser un modelo para Espa?a. Ahora es f¨¢cil decirlo. Pero hasta hace muy poco tiempo fue, sin embargo, muy dif¨ªcil. ?Estamos a tiempo para escapar a los apagones?

Jorge Fabra Utray es economista.jfabra@inicia.es