Los riesgos laborales y su prevenci¨®n

El pasado 13 de marzo hice entrega al presidente del Gobierno del informe sobre riesgos laborales y su prevenci¨®n, que meses antes me hab¨ªa encargado. El encargo del informe se inscribe en una creciente preocupaci¨®n por el tema de la siniestralidad laboral y, m¨¢s en general, por las cuestiones relacionadas con la salud y el trabajo. Preocupaci¨®n, claro es, de los responsables pol¨ªticos y de empresarios, trabajadores y sindicatos. Pero preocupaci¨®n tambi¨¦n de toda la sociedad, alarmada en ocasiones por la reiteraci¨®n de noticias referidas al acaecimiento de accidentes relacionados con el trabajo.

Esta preocupaci¨®n social se ha acentuado por cuanto los cambios normativos que han tenido lugar a partir de la aprobaci¨®n de la Ley de Prevenci¨®n de Riesgos Laborales generaron fundadas esperanzas de mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.

El mayor n¨²mero de accidentes se da en las empresas m¨¢s peque?as, y la mayor incidencia, en las medianas

Esos cambios no s¨®lo adaptaban el ordenamiento espa?ol a la normativa comunitaria, sino que cambiaba la ¨®ptica con la que tradicionalmente se afrontaban estos temas, que era casi exclusivamente reparadora, pasando a poner el acento en la prevenci¨®n. No se trata ya s¨®lo de atender a la reparaci¨®n de las consecuencias sanitarias y econ¨®micas de los accidentes de trabajo, sino de intentar evitar los da?os a la salud relacionados con el trabajo, mediante la mejora de las condiciones en que se presta el mismo. No se trata ya s¨®lo de reparar, sino tambi¨¦n de evitar; de garantizar el derecho a la salud de los trabajadores, evitando, en lo posible, los da?os a la misma.

Este cambio de ¨®ptica y el esfuerzo normativo en que se plasma tardan, sin embargo, en dar sus frutos. A¨²n se est¨¢ lejos de alcanzar las cotas que tras la aprobaci¨®n de la nueva normativa cabr¨ªa esperar, produci¨¦ndose un contraste entre las expectativas suscitadas por las nuevas normas legales y la persistente realidad.

En esta situaci¨®n, el informe trata de dar respuesta a tres grandes interrogantes: qu¨¦ est¨¢ pasando, por qu¨¦ est¨¢ pasando y qu¨¦ medidas pueden adoptarse. En relaci¨®n con lo primero se destaca el aumento de la siniestralidad entre 1994 y 1999, si bien con reducci¨®n, dentro de ella, de la incidencia de los accidentes graves y de los mortales. Por otra parte, el mayor aumento de la incidencia corresponde a los accidentes sin baja, y, dentro de los que causan la baja del trabajador, el mayor aumento corresponde a los que tienen lugar al ir o volver del trabajo (in itinere).

En la caracterizaci¨®n personal de los accidentados destacan tres hechos b¨¢sicos: los varones se accidentan tres veces m¨¢s que las mujeres; los m¨¢s j¨®venes soportan mayor riesgo de accidente, aunque menor en el caso de los mortales, y la incidencia es m¨¢s alta en las personas con menos antig¨¹edad en el puesto de trabajo. En lo que se refiere a las empresas, el riesgo se concentra sobre todo en unas pocas actividades (construcci¨®n, miner¨ªa, pesca, algunas actividades del metal), y el mayor n¨²mero de accidentes se da en las empresas m¨¢s peque?as, aunque la mayor incidencia se da en las de tama?o medio. Si atendemos a los puestos de trabajo, el mayor riesgo se da en peones y en especialistas de la industria y la construcci¨®n, y los trabajadores temporales soportan una incidencia mayor de accidentes.

En cuanto a las causas, el origen traum¨¢tico es el m¨¢s frecuente, pero las patolog¨ªas no traum¨¢ticas representan una parte muy importante de las muertes por accidentes. Los sobreesfuerzos representan la causa que m¨¢s ha crecido, hasta convertirse en la primera. Y si ensayamos una clasificaci¨®n de las causas en funci¨®n de si su naturaleza es inequ¨ªvocamente laboral o no (en este caso, el accidente tanto puede estar relacionado con el trabajo como no), se observa que las causas 'laborales' han descendido, mientras que han aumentado las que no son inequ¨ªvocamente tales.

?Por qu¨¦ est¨¢ pasando esto? A la hora de ensayar explicaciones, se concluye que el crecimiento econ¨®mico puede ser un factor determinante del incremento de la siniestralidad, pero es dif¨ªcil pensar que haya sido el principal de ellos y, sobre todo, apenas se conoce la 'carga de trabajo', que es la variable que explicar¨ªa la relaci¨®n entre crecimiento y accidentes. Sobre la relaci¨®n entre ¨¦stos y la temporalidad, se pone de manifiesto que es una relaci¨®n compleja. No parece claro que el hecho de tener un contrato temporal suponga siempre asumir un mayor riesgo de accidente. La distribuci¨®n por actividades econ¨®micas de los temporales parece explicar, entre otros factores, ese mayor riesgo. De esta forma, parece descartable que una reducci¨®n de la temporalidad fuese capaz, por s¨ª sola, de reducir sustancialmente el riesgo de accidentes.

Por ello se propone una visi¨®n de conjunto sobre la influencia del sistema productivo en la siniestralidad laboral. Habr¨ªa en ella tres conjuntos de variables explicativas: la segmentaci¨®n del mercado de trabajo, para la que se proponen una serie de medidas que contribuyan a reducirla, casi todas ellas en el ¨¢mbito de la formaci¨®n; la concentraci¨®n del riesgo en algunas actividades y ocupaciones, que llevan a proponer estrategias individualizadas para reducirlo, y (en paralelo a la que se observa en la fuerza de trabajo) la segmentaci¨®n del tejido empresarial, entre empresas dominantes y otras en posici¨®n subordinada, con poca capacidad de mejorar sus condiciones de trabajo. Esto ¨²ltimo, acelerado sin duda por los r¨¢pidos cambios en la producci¨®n, lleva a recomendar una atenci¨®n especial a las contratas, subcontratas y las ETT.

A la hora de formular propuestas, junto a las que ya acabamos de indicar, el informe se?ala, ante todo, que es preciso conocer mejor la realidad para poder instrumentar pol¨ªticas preventivas adecuadas. Ello exige la modificaci¨®n del parte de accidentes, la definici¨®n con criterios objetivos y precisos de la categor¨ªa pron¨®stico del accidente (leve, grave o muy grave) y el establecimiento de un sistema que permita recalificar la gravedad del accidente cuando se produzca el alta del trabajador, y recoger con m¨¢s precisi¨®n los datos sobre muertes por accidente cuando no se producen de forma inmediata. Se evitar¨¢ as¨ª la subestimaci¨®n de los n¨²meros iniciales de accidentes graves y mortales que parece darse con el sistema actual. La sobreestimaci¨®n del n¨²mero total de accidentes, que tambi¨¦n parece darse, tiene su origen, en cambio, en la definici¨®n de accidente de trabajo, por lo que se propone su modificaci¨®n, delimitando un concepto del mismo propio de la legislaci¨®n preventiva, distinto del que opera en el marco reparador de la Seguridad Social, a fin de distinguir claramente la siniestralidad sobre la que puede operar directamente el empresario de la que no.

Se propone la simplificaci¨®n de la normativa existente, a fin de facilitar su comprensi¨®n, as¨ª como facilitar tambi¨¦n su conocimiento y acompa?arlo de una serie de actuaciones dirigidas a difundir e implantar una verdadera cultura preventiva en la empresa. Asimismo, ante la proliferaci¨®n de subcontrataciones, se recomienda homogeneizar el r¨¦gimen del deber de coordinaci¨®n de actividades empresariales y de exigencia de responsabilidades en estos casos. Para ello, se debe potenciar la actividad de la Inspecci¨®n de Trabajo, definiendo claramente el ¨®rgano de direcci¨®n unificada a nivel estatal de todos los aspectos relativos a la prevenci¨®n de riesgos laborales y a la coordinaci¨®n de la ejecuci¨®n de las pol¨ªticas preventivas por las CC AA. Adem¨¢s, se deben dedicar suficientes recursos humanos, t¨¦cnicos y presupuestarios para potenciar la especializaci¨®n de la Inspecci¨®n de Trabajo.

El control del cumplimiento de la normativa y la sanci¨®n de su incumplimiento (dando publicidad a las sanciones por infracciones muy graves) deben, sin embargo, acompa?arse de una actuaci¨®n de asesoramiento y est¨ªmulo con medidas en el terreno de la comercializaci¨®n de productos, de la contrataci¨®n con las administraciones, de las bonificaciones fiscales para innovaciones, etc¨¦tera.

En el campo de aseguramiento, se proponen medidas para evitar que la vigente diferenciaci¨®n de tratamiento entre los riesgos profesionales y los comunes desincentive la prevenci¨®n. Para ello, se propone atribuir al empresario el abono de la prestaci¨®n econ¨®mica por incapacidad temporal por accidente acaecido en la empresa durante el periodo inicial de la baja, con reducci¨®n equivalente del importe de las cotizaciones por riesgos profesionales. De esta forma, se beneficiar¨¢n las empresas sin (o con pocos) accidentes y pagar¨¢n m¨¢s las empresas con m¨¢s accidentes. Tambi¨¦n se sugiere adaptar la tarifa de primas a la actividad econ¨®mica principal de la empresa (dada la gran variaci¨®n de incidencia de los accidentes seg¨²n la misma), prever la posibilidad de devoluci¨®n de parte de las cantidades cotizadas por las empresas en caso de no siniestralidad y permitir que las mutuas propongan la reducci¨®n de cotizaciones de sus empresas asociadas con fundamento en los resultados positivos obtenidos en reducir la siniestralidad.

Las pol¨ªticas preventivas deben poner el acento en las intervenciones selectivas en determinados ¨¢mbitos de actividad o en empresas con altos ¨ªndices de siniestralidad.Al mismo tiempo es preciso introducir ajustes en la normativa reguladora de los servicios de prevenci¨®n y de las auditor¨ªas. En cuanto a los primeros, la actuaci¨®n de las mutuas en los mismos, sin la necesaria diferenciaci¨®n de su actuaci¨®n en la gesti¨®n de prestaciones, impide la igualdad de las diversas iniciativas que ofrecen servicios a las empresas en el mercado de la prevenci¨®n, lo que puede estar dando lugar a una devaluaci¨®n y burocratizaci¨®n de la funci¨®n preventiva, al introducir distorsiones en los precios del mercado y forzar la competencia a la baja. Hay que adoptar medidas que eviten el cumplimiento meramente formal de la ley que deriva de todo ello y que faciliten, sobre todo a las peque?as empresas, el cumplimiento de la normativa.

Todo ello, junto a medidas en el terreno de la formaci¨®n y de la investigaci¨®n, y a previsiones espec¨ªficas para el problema, muchas veces desatendido, de las enfermedades profesionales, puede ser un punto de partida para que, con el esfuerzo de todos, se alcance una protecci¨®n de la seguridad y de la salud en el trabajo acorde con el desarrollo econ¨®mico y social de Espa?a.

Federico Dur¨¢n es catedr¨¢tico de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Presidente del Consejo Econ¨®mico y Social.