Hacia un modelo castizo de ayuda al desarrollo

'Malos tiempos para l¨ªrica', cantaba el grupo gallego Golpes Bajos a comienzos de los ochenta; 'malos tiempos para la cooperaci¨®n espa?ola', digo yo cuatro lustros m¨¢s tarde. Cuando a lo largo de la pasada legislatura parec¨ªa orientarse la pol¨ªtica de ayuda hacia una cierta modernizaci¨®n, guiada por la voluntad de mejorar sus niveles t¨¦cnicos y aproximar sus contenidos a lo que los donantes llaman 'buenas pr¨¢cticas' internacionales, un cambio de rumbo promovido por sus actuales responsables parece destinado a demoler parte de lo conseguido en el pasado, alejando a nuestro sistema de cooperaci¨®n de aquellos criterios sobre los que se erige el consenso internacional. Un consenso que, en esencia, viene definido por dos principios b¨¢sicos: la pobreza extrema constituye una manifiesta negaci¨®n de los derechos humanos, un atentado contra la dignidad de las personas y un factor promotor de inestabilidad y riesgo en el orden internacional; en consecuencia, por compromiso moral y por exigencia pr¨¢ctica, la comunidad internacional debe sentirse comprometida en un esfuerzo conjunto por vencer la pobreza, incrementando la ayuda al desarrollo y dirigiendo sus recursos m¨¢s central y selectivamente hacia los pa¨ªses m¨¢s pobres.

Este ¨²ltimo prop¨®sito no s¨®lo parece acorde con la intenci¨®n redistributiva que debe animar las acciones de cooperaci¨®n al desarrollo (dar m¨¢s al que menos tiene), sino tambi¨¦n es conforme con las recomendaciones que se desprenden de los estudios que eval¨²an su eficacia. En estos estudios se constata que la incidencia de la ayuda en t¨¦rminos de reducci¨®n de la pobreza suele ser mayor en los pa¨ªses de m¨¢s bajo nivel de desarrollo; al tiempo que es en esos mismos pa¨ªses donde m¨¢s imprescindibles resultan estos fondos, dada su limitada capacidad para acceder a fuentes alternativas de financiaci¨®n internacional. Un reciente informe del Banco Mundial -titulado Assessing Aid- documenta emp¨ªricamente este juicio: la capacidad de la ayuda para reducir la pobreza se triplicar¨ªa si los recursos se destinasen m¨¢s centralmente hacia los pa¨ªses m¨¢s pobres en los que existe un marco institucional y de pol¨ªticas aceptable.

La necesidad de aplicar un criterio m¨¢s estricto de pobreza en la asignaci¨®n de la ayuda est¨¢ presente, con notable unanimidad, en las recomendaciones de los organismos internacionales, como el Banco Mundial y el PNUD, en los documentos doctrinales del Comit¨¦ de Ayuda al Desarrollo de la OCDE y en buena parte de las formulaciones estrat¨¦gicas de los donantes m¨¢s comprometidos. La unanimidad en materia de doctrina no alcanza, sin embargo, a la cooperaci¨®n gubernamental espa?ola, que parece refractaria a esta orientaci¨®n pol¨ªtica. El resultado es bien elocuente: Espa?a constituye el pa¨ªs de la OCDE que menos ayuda dedica, en t¨¦rminos relativos, a los pa¨ªses m¨¢s pobres, los llamados PMA. La cuota de ayuda que Espa?a asigna a estos pa¨ªses, equivalente al 0,02% del PNB, es un tercio de la que dedican, como media, los pa¨ªses de la Uni¨®n Europea y es casi ocho veces inferior a la que se determin¨® en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Pa¨ªses menos Adelantados.

Semejante evidencia no parece, sin embargo, preocupar a los responsables de la cooperaci¨®n espa?ola, que, lejos de entonar un mea culpa, reivindican un estilo propio de hacer cooperaci¨®n, algo as¨ª como un 'modelo castizo' de ayuda al desarrollo, ajeno a toda injerencia de doctrina. La fundamentaci¨®n de semejante proceder descansa en el siguiente argumento: para asignar la ayuda seg¨²n criterios de pobreza no es preciso reparar en los niveles de desarrollo de los pa¨ªses, ya que pobres existen en todo el mundo; en consecuencia, Espa?a puede permanecer ajena a la recomendaci¨®n internacional y seguir orientando sus recursos hacia los pa¨ªses de desarrollo intermedio, que es donde concentra el ¨¢rea de sus preferencias comerciales y estrat¨¦gicas.

El argumento tiene un fondo tristemente incuestionable: el mapa de la pobreza abarca el conjunto del planeta. Ahora bien, de ello no se deriva el necesario abandono de todo criterio objetivo para la asignaci¨®n de recursos, porque ni el fen¨®meno de la pobreza tiene la misma dimensi¨®n en todas partes ni la capacidad econ¨®mica de los pa¨ªses para afrontarlo es similar. Por ejemplo, el hecho de que el PIB per c¨¢pita de Brasil (en paridad del poder adquisitivo) sea de 6.317 d¨®lares, no impide que exista un 17% de la poblaci¨®n que vive en la pobreza, con una capacidad de consumo inferior a dos d¨®lares diarios; pero el dato del PIB agregado nos informa de que tal situaci¨®n podr¨ªa superarse con s¨®lo apelar a una distribuci¨®n m¨¢s equitativa de la renta disponible. Una opci¨®n que ser¨ªa viable, por ejemplo, cargando un impuesto m¨¢s exigente sobre ese 10% m¨¢s rico de la poblaci¨®n brasile?a, que concentra el 47% del ingreso nacional.?Debe la ayuda al desarrollo liberar a ese sector enriquecido de su obligada aportaci¨®n impositiva? ?Debe favorecer la exenci¨®n de responsabilidades del Estado en materia redistributiva?

Este dilema no est¨¢ presente, sin embargo, en el caso de los pa¨ªses m¨¢s pobres, simplemente porque no tienen capacidad para afrontarlo. Los PIB per capita de Etiop¨ªa, Burundi, Malawi o Tanzania, por s¨®lo citar unos casos, no superan los 600 d¨®lares al a?o, lo que quiere decir que aunque se distribuyese m¨¢s equitativamente la renta no se lograr¨ªa que el conjunto de la poblaci¨®n superase ese consumo m¨ªnimo equivalente a dos d¨®lares diarios. Esta diferencia es la que justifica que desde muy diversos foros se insista en la necesidad de concentrar la ayuda sobre aquellos pa¨ªses que carecen de capacidad econ¨®mica siquie-ra para poner en marcha programas de reducci¨®n de la pobreza.

Frente a esta posici¨®n, el argumento de la ayuda espa?ola semeja un pobre pretexto con el que justificar el inadecuado reparto de los recursos del sistema: un sistema que otorga tres veces m¨¢s a un ciudadano de un pa¨ªs de renta intermedia que al que reside en un pa¨ªs m¨¢s pobre. Lo m¨¢s grave es que semejante justificaci¨®n -'pobres hay en todo el mundo'- es enteramente enga?osa, porque la ayuda espa?ola ni siquiera se orienta hacia los sectores empobrecidos de los pa¨ªses de renta intermedia en que opera. Los estudios sobre la orientaci¨®n de la ayuda (y hay uno reciente coordinado por el Overseas Developdinado por el Overseas Development Institute) ponen en evidencia el bajo nivel de compromiso que la cooperaci¨®n espa?ola tiene con la lucha contra la pobreza; lo que es acorde con la abusiva presencia de otros intereses -comerciales y de promoci¨®n cultural- en el dise?o de sus acciones.

Los datos son reveladores: Espa?a es uno de los tres donantes del CAD en que mayor peso adquieren los cr¨¦ditos comerciales dentro de la ayuda; y es, tras Italia, el que presenta un mayor porcentaje de recursos obligadamente asociados a la venta de productos propios (ayuda ligada). Se trata, por tanto, de una cooperaci¨®n que cabr¨ªa calificar como notablemente interesada. En sentido opuesto, es muy baja la cuota que Espa?a asigna a tareas relacionadas con las necesidades b¨¢sicas de las poblaciones receptoras, que apenas alcanza al 6% del total de la ayuda bilateral, una cuota muy alejada del 20% recomendado en la Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague. Incluso en el ¨¢mbito de los programas de mayor contenido social se aprecia el sesgo al que se alude: se dedica al sector de la educaci¨®n el 9% de la ayuda bilateral, pero apenas supera el l% lo que se adjudica a la educaci¨®n b¨¢sica, que es la m¨¢s directamente conectada con las necesidades de los sectores empobrecidos.

Es pr¨¢ctica internacional convenida estimar la calidad de la ayuda a trav¨¦s de indicadores relativos a la capacidad redistributiva que tengan sus acciones. A la vista de los datos ofrecidos, no es extra?o que la cooperaci¨®n espa?ola se sit¨²e entre aquellas que ofrecen unos par¨¢metros m¨¢s bajos de calidad en el contexto internacional. Y si baja es la calidad de la ayuda, bajo es tambi¨¦n el esfuerzo financiero que la respalda. De confirmarse las estimaciones, la cuota correspondiente a la AOD en t¨¦rminos del PNB del a?o 2000 se situar¨¢, muy probablemente, en el nivel m¨¢s bajo de toda la d¨¦cada, muy por detr¨¢s de aquel 0,23% en que lleva estancada desde hace aproximadamente un lustro y que hace que Espa?a se sit¨²e entre los cuatro donantes de menor esfuerzo relativo en esta materia. Un puesto que parece poco acorde con el reconocimiento que se quiere reclamar para Espa?a como relevante actor de la escena global. Lo dicho, 'malos tiempos para l¨ªrica'.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada. Instituto Complutense de Estudios Internacionales.