El nuevo impuesto de la gasolina y la armonizaci¨®n europea

En los ¨²ltimos d¨ªas est¨¢ siendo objeto de debate el posible establecimiento de un nuevo impuesto sobre ventas minoristas de hidrocarburos, cuya recaudaci¨®n se destinar¨¢ a financiar la sanidad, pudiendo ser posible que las comunidades aut¨®nomas puedan tambi¨¦n adoptar medidas legislativas al respecto. Todo ello se ha querido presentar como una cuesti¨®n directamente relacionada con el nuevo r¨¦gimen de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas que est¨¢ actualmente tramit¨¢ndose en las Cortes y que debe entrar en vigor el pr¨®ximo 1 de enero, imput¨¢ndose cierta irresponsabilidad fiscal a las comunidades aut¨®nomas que no aceptan la medida, medida que, por otra parte, no ha venido acompa?ada de una p¨²blica informaci¨®n sobre los detalles o aspectos de la regulaci¨®n del pretendido nuevo impuesto.

La medida no ha venido acompa?ada de p¨²blica informaci¨®n sobre los detalles de la regulaci¨®n

Ciertamente, sorprende que a mes y medio de la entrada en vigor del nuevo sistema se plantee una cuesti¨®n tan novedosa y trascendente para ser debatida en tan poco tiempo, m¨¢xime si se tiene en cuenta que desde el inicio de la actual legislatura se ha hecho gala por el Gobierno de que la negociaci¨®n del nuevo sistema de financiaci¨®n no estar¨ªa condicionado y apremiado por circunstancias temporales, como lo estuvo el que se aprob¨® en 1996. Menos sorprende, como despu¨¦s dir¨¦, la afectaci¨®n de la recaudaci¨®n de un impuesto sobre el consumo de hidrocarburos, a cubrir una determinada finalidad como es el gasto sanitario, aunque ello no significa que no pueda suscitar reflexiones interesantes desde el punto de vista de la asignaci¨®n equitativa de recursos, que, por mandato constitucional, debe realizar el gasto p¨²blico y que con mucho excede del objeto de este art¨ªculo.

Se presenta la conveniencia del nuevo impuesto por necesidades de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas y de la sanidad, competencia que algunas de ellas ya tienen transferida, y que a las otras lo ser¨¢ en un futuro pr¨®ximo. Y, para ello, se propone un nuevo impuesto, al parecer compartido por el Estado y las comunidades aut¨®nomas, apel¨¢ndose por el Gobierno a la reivindicada corresponsabilidad fiscal de las comunidades aut¨®nomas.

En este punto, es conveniente recordar que en el proyectado r¨¦gimen de financiaci¨®n auton¨®mica se ha previsto ya que las comunidades aut¨®nomas participen en la recaudaci¨®n del impuesto especial sobre la fabricaci¨®n de hidrocarburos en un 40% del rendimiento producido en su territorio, consider¨¢ndose producido en el territorio de una comunidad aut¨®noma el que corresponda al ¨ªndice de las entregas de gasolinas, gas¨®leos y fuel¨®leos en dicho territorio, seg¨²n datos de Ministerio de Econom¨ªa (no del de Hacienda), ponderadas por los correspondientes tipos impositivos. Con ello se lograr¨¢ que las comunidades aut¨®nomas obtengan ingresos a trav¨¦s de esa participaci¨®n por un producto consumido en la misma, a pesar de que dicho producto no se haya fabricado en su territorio, que es lo que en principio sobre el papel grava el citado impuesto especial.

M¨¢s all¨¢ de esta participaci¨®n, que crecer¨ªa con el incremento de recaudaci¨®n consecuencia de la elevaci¨®n de los tipos de gravamen aplicables, lo que ahora se plantea es un nuevo impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, esto es, un tercer impuesto que recaer¨ªa sobre los mismos, pues ya contamos con el que grava la fabricaci¨®n y con el impuesto sobre el valor a?adido, impuestos estos dos ¨²ltimos de obligatoria existencia en nuestro sistema tributario por as¨ª exigirlo las directivas comunitarias.

Sin perjuicio de otras valoraciones que desde el punto de vista constitucional pudieran efectuarse sobre el pretendido nuevo impuesto, y sin negar que pudiera llegar a ser una realidad, debe decirse que su r¨¦gimen jur¨ªdico deber¨¢ ser muy cuidadoso para no vulnerar disposiciones comunitarias que prevalecen sobre el mismo, y que constituyen un importante obst¨¢culo para su establecimiento, y, por tanto, si se decide establecerlo, constituir¨¢n a su vez un fil¨®n para los contribuyentes a la hora de acudir a los tribunales oponi¨¦ndose a ¨¦l. Concretamente, me refiero a la propia directiva 92/12/ CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, de los impuestos especiales, cuyo art¨ªculo 3 dispone que los productos objeto de los impuestos especiales (entre los que est¨¢n los hidrocarburos) podr¨¢n estar gravados por otros impuestos indirectos de finalidad espec¨ªfica. Lo cual puede ser la raz¨®n que justifique la afectaci¨®n de la recaudaci¨®n a la sanidad, como podr¨ªa haberse dicho, por ejemplo, al turismo, al medio ambiente o a la conservaci¨®n de carreteras. Pero, adem¨¢s, y aqu¨ª radica lo m¨¢s importante, el mismo precepto condiciona esos otros impuestos a que respeten las normas impositivas aplicables en relaci¨®n con los impuestos especiales o el IVA para la determinaci¨®n de la base imponible, la liquidaci¨®n, el devengo y el control del impuesto.

Estos l¨ªmites no son una previsi¨®n normativa todav¨ªa inexplorada. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tuvo ocasi¨®n de pronunciarse sobre su alcance en una sentencia de 9 de marzo de 2000, en relaci¨®n con un impuesto municipal austriaco sobre bebidas, entre las que estaban las alcoh¨®licas, que tambi¨¦n constituyen objeto de los impuestos especiales de fabricaci¨®n armonizados. En dicha sentencia se precis¨® que la finalidad espec¨ªfica comporta un objetivo distinto del puramente presupuestario, y entrar¨ªa dentro de ese objetivo la finalidad de reforzar la autonom¨ªa financiera de las entidades territoriales, pero tambi¨¦n evidencia la posibilidad de que pueda haber tributos con fines no estrictamente fiscales que pudieran cumplir este requisito de la finalidad espec¨ªfica.

Pero es la condici¨®n de respetar las normas relativas a los impuestos especiales o al IVA lo que, como resulta de la sentencia, resulta m¨¢s dif¨ªcil para un impuesto que pretende gravar el consumo minorista. Las normas de los impuestos especiales, porque ¨¦stos se devengan en el momento de la puesta a consumo del producto, y se exigen al fabricante, mientras que el pretendido impuesto sobre el consumo minorista se exigir¨ªa al consumidor o al vendedor. En cuanto a las normas del IVA, normalmente tambi¨¦n diferir¨¢ el r¨¦gimen del nuevo impuesto, pues dif¨ªcilmente podr¨¢ instrumentarse con el mecanismo de repercusiones y deducciones; adem¨¢s, que si en realidad es un impuesto sobre las ventas de hidrocarburos al por menor, s¨®lo se devengar¨¢ en el momento de dicha venta y no en cada fase de producci¨®n y distribuci¨®n como el IVA, lo cual comportar¨¢ unos deberes y obligaciones diferentes de los que resultan de este ¨²ltimo impuesto, que es, en definitiva, lo que proscribe la directiva comunitaria, para evitar un coste fiscal indirecto que pueda afectar a la neutralidad competitiva.

Estos postulados comunitarios pueden gustar o no, pero es responsabilidad de un Estado miembro respetarlos en tanto no se modifiquen. Y si, en realidad,el problema es de insuficiencia de ingresos, recon¨®zcase, increm¨¦ntese la presi¨®n fiscal con criterios de justicia y no exclusivamente recaudatorios, y dediquemos las fuerzas y el tiempo a otras tareas de mayor y mejor provecho para la colectividad.

Germ¨¢n Or¨®n Moratal es catedr¨¢tico de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Jaume I de Castell¨®n.